民政部关于印发对《退伍义务兵安置条例》若干规定的说明的通知
民政部
民政部关于印发对《退伍义务兵安置条例》若干规定的说明的通知
1988年5月27日,民政部
各省、自治区、直辖市人民政府:
国务院1987年12月12日发布《退伍义务兵安置条例》以后,各地进行了认真的学习贯彻,并要求对某些具体规定予以说明。经征求部分省、自治区、直辖市的意见,并征得国务院有关部门和解放军总参谋部、总政治部的同意,受国务院委托,现将对《退伍义务兵安置条例》若干规定的说明印发给你们,请参照执行。
附:对《退伍义务兵安置条例》若干规定的说明
一、《退伍义务兵安置条例》(以下简称《条例》)第二条第二款第二项所称“驻军医院”,是指义务兵驻地的团以上级别的部队医院。
二、《条例》第二条第二款第三项所称“部队编制员额缩减,需要退出现役的”,是指国务院、中央军委决定压缩军队规模、精减部队编制或根据部队的实际情况,经总参谋部商民政部联合发文决定缩减下来的人员。
三、《条例》第二条第二款第四项所称“家庭发生重大变故”,是指义务兵在服役期间,因父母等家庭主要成员伤亡病残而造成家庭经济严重困难,本人成为家庭的唯一劳动力,非其回去不能维持家庭正常生活。
四、《条例》第二条第二款第五项所称“国家建设需要调出部队的”,是指根据国家建设的需要,经国务院、中央军委决定,部队成建制或成批地转业到地方参加经济建设的。
五、《条例》第三条所称“妥善安置、各得其所”的方针,主要是指,各地根据有关政策和规定,结合当地的实际情况,使退伍军人回到原征集地后得到必要的劳动场所,并发挥其积极的作用。既包含了对退伍军人学习、工作、生产、生活等方面的适当照顾,也包含了应发挥他们在社会主义建设事业中的作用。不能理解为个人想得到什么工作,政府就应该给予安排什么工作。
六、《条例》第四条强调了安置退伍军人是各级人民政府的一项经常性的重要工作,必须在地方各级人民政府领导和有关部门密切配合下进行。
根据1980年国务院办公厅《关于请有关部门协助民政部做好复员退伍军人安置工作的通知》和1983年国务院《关于调整退伍军人和军队离休退休干部安置领导小组成员的通知》要求,地方县以上(含县)各级人民政府,要设立退伍军人安置领导小组,下设退伍军人安置办公室,配备与任务相适应的专职人员,并列入当地人民政府的行政编制。退伍军人接收安置机构为常设机构设在民政部门,负责办理退伍义务兵接收和安置的日常工作。区乡、镇人民政府也要加强对退伍安置工作的领导,指定专职工作人员负责这项工作。
七、《条例》第六条规定的对退伍义务兵要认真组织接待,是指各级人民政府要根据当地的实际情况,采取各种形式对退伍军人热情欢迎,亲切接待,使退伍军人感到参军光荣,退伍同样光荣,激发他们投身“四化”建设的热情。
八、《条例》第八条第一款所称“国家规定”,是指根据国务院国发(1981)4 号文件精神,对确无住房或严重缺房的回农村的退伍军人,要通过“自力更生、集体帮助、辅之以国家必要的补助”的办法加以解决。国家财政已于1981年在国家收支预算科目中列上了“退伍军人安置费”。
因此,地方各级人民政府应按照国务院规定的要求,每年适当安排一定数量的经费,及时解决退伍军人确无住房或严重缺房的困难,以保证退伍安置工作的顺利进行。
九、《条例》第八条第二款所称“在服役期间荣立二等功(含二等功,下同)以上的”,同时包括由大军区、中央军委批准获荣誉称号并分别授予二级英雄模范奖章、一级英雄模范奖章的。
十、《条例》第八条第三款所称“有一定专长的”,即指军地两用人才。对于军地两用人才的开发使用,各地可按照国务院,中央军委国发(1986)16号文件精神,进行多渠道推荐安置,帮助他们发展生产,勤劳致富,使有一定专长的退伍军人尽可能做到人尽其才,才尽其用。
十一、《条例》第九条所称“实行按系统分配任务,包干安置的办法”,是根据国务院国发(1981)4号、59号文件精神, 采取由政府向各行业系统分配安置退伍军人任务,各行业系统应保证完成安置任务的一种指令性办法。因此,各部门、各单位包括中央和省属企业、事业单位,都要把接收安置退伍军人作为义不容辞的责任,不得拒绝接收当地政府分配的任务,以保证退伍安置工作的顺利进行。
十二、《条例》第十四条所称“家庭住址变迁”,是指战士入伍前与父母共同生活,服役期间,其父母双方户口迁入新的居住地或入伍前父母一方已迁入新的居住地,另一方在军人服役期间迁移(包括由农村迁入城镇),原征集地无直系亲属。迁居后,父母系城镇户口的,该退伍军人与所在地城镇退伍军人一样安排工作;父母系农业户口的,随父母落户,与所在地的农村退伍军人一样对待。
该条所称“国家另有规定”,是指国务院对某个城市、某个地区的人口迁入另外有规定的。
十三、《条例》第十五条所称“待分配的时间”,是指《条例》规定的符合安排工作条件的退伍军人回到原征集地后等待分配的时间。待分配的时间从报到之日起原则上不超过一年。因组织造成的原因和其它特殊情况可适当延长。不符合《条例》规定安排工作条件的农村籍退伍军人,退伍回乡参加农业生产后,又由劳动部门安排就业或者是自行找到工作列入正式编制的,其军龄亦应与参加工作后的工龄合并计算为连续工龄(在企业单位的,即为本企业工龄)。退伍后至参加工作前从事农业生产期间不计算工龄。
《条例》生效前的退伍军人已按国家有关规定计算的工龄和按工龄计发的各项待遇不再更改。
关于盐酸克林霉素凝胶等50种药品转换为非处方药的通知
国家食品药品监督管理局
关于盐酸克林霉素凝胶等50种药品转换为非处方药的通知
国食药监安[2005]159号
各省、自治区、直辖市食品药品监督管理局(药品监督管理局):
根据国家药品监督管理局令第10号《处方药与非处方药分类管理办法》(试行)的规定,按照《关于开展处方药与非处方药转换评价工作的通知》(国食药监安〔2004〕101号)的要求,经我局审定,盐酸克林霉素凝胶等50种药品(其中化学药品15种,中成药35种)转换为非处方药,现将药品名单(附件1)及其说明书(附件2)予以公布。并就有关事宜通知如下:
一、各省、自治区、直辖市食品药品监督管理局(药品监督管理局)接本通知后,尽快将有关事宜通知本辖区相关药品生产企业。
二、自本通知下发之日起,各地即可进行以上非处方药品种的审核登记。审核登记工作的有关要求,按照《关于做好2002年非处方药管理有关工作的通知》(国药监办〔2002〕195号)执行。
附件:1.50种转换为非处方药药品名单
2.50种非处方药说明书
国家食品药品监督管理局
二○○五年四月十九日
附件1:
50种转换为非处方药药品名单
一、化学药品
序号
品名
规格(组成)
分类
备注
1
盐酸克林霉素凝胶
1%(以克林霉素计)
甲
2
甘草锌颗粒
每包1.5克(相当于锌3.6毫克~4.35毫克,甘草酸25.2毫克)
甲
双跨
3
酮康唑洗剂
1克:10毫克
乙
4
米诺地尔溶液
2%
甲
5
磷酸苯丙哌林分散片
20毫克(以苯丙哌林计)
甲
6
西地磷酸苯丙哌林泡腾片
西地磷酸苯丙哌林26.4毫克(相当于20毫克苯丙哌林)
甲
7
吲哚美辛巴布膏
14厘米×10厘米。每贴含膏体13克,每克膏体含吲哚美辛3.5毫克
乙
8
对乙酰氨基酚栓
0.125克
乙
9
氨酚麻美糖浆
每毫升含对乙酰氨基酚16毫克、盐酸伪麻黄碱1.5毫克、无水氢溴酸右美沙芬0.5毫克
甲
10
正红花油II
甲
11
维生素C口含片
500毫克
乙
12
维生素C咀嚼片
100毫克
乙
13
复方碳酸钙泡腾颗粒
(1)每袋6克,含碳酸钙1.5克(以元素钙计0.6克)、维生素D3125国际单位;
(2)每袋1.5克,含碳酸钙0.375克(以元素钙计0.15克)、维生素D331.25国际单位。
乙
14
西吡氯铵含嗽液
0.1%
乙
15
乳酸亚铁片
0.1克(相当于铁元素19.5毫克)
甲
二、中成药
1
抗病毒片
素片每片重0.55克
乙
双跨
2
抗病毒口服液
每支装10毫升(无糖型)
乙
双跨
3
上清胶囊
每粒装0.35克
甲
4
姜脑止痛搽剂
每瓶装50毫升
乙
5
黄连上清胶囊
每粒装0.4克
甲
6
蛇胆川贝含片
每片重0.6克
乙
7
强肾片
(1)每素片重0.30克(相当于原药材1.08克)(2)薄膜衣片:重0.31克(相当于原药材1.08克)、重0.63克(相当于原药材2.16克)
甲
双跨
8
抗感解毒口服液
每支装10毫升
甲
9
洁尔阴洗液
(1)每袋装10毫升
(2)每瓶装350毫升、2000毫升
乙
10
洁尔阴泡腾片
每片重0.3克
乙
11
筋骨草胶囊
每粒装0.45克(相当于总药材3.5克)
甲
双跨
12
枣仁安神胶囊
每粒装0.45克
乙
13
藿香正气滴丸
每袋装2.6克
甲
14
双虎肿痛宁喷雾剂
每瓶装 (1)60毫升 (2)80毫升
甲
双跨
15
麝香镇痛膏
甲
16
麝香壮骨膏
甲
17
岭南黑鬼油
每瓶装30毫升
乙
18
岭南正红花油
每瓶装30毫升
乙
19
清热解毒片
每片重0.52克
乙
20
沙苑子颗粒
每袋装10克
乙
21
活血止痛膏
6.5厘米×5厘米
甲
22
抗宫炎片
薄膜衣片:(1)每片含干浸膏0.375克,(2)每片重0.3克
甲
双跨
23
巴仙苁蓉强肾胶囊
每粒装0.3克
甲
24
朱虎化瘀酊
每瓶装50毫升
甲
25
力补金秋胶囊
每粒装(1)0.5克(2)0.33克
甲
26
特制狗皮膏
7厘米×10厘米
甲
27
透骨灵橡胶膏
4厘米×6厘米
甲
28
镇痛活络酊
每瓶装(1)25毫升(2)50毫升(3)150毫升
甲
29
酸痛喷雾剂
甲
30
壮肾丸
每瓶装25克
甲
31
苏梅爽含片
每片重0.6克
甲
32
舒筋健络油
每瓶装18毫升
甲
33
消糜栓
甲
双跨
34
祛浊降脂茶
每袋装2.5克
甲
35
百咳静糖浆
甲
双跨
关于宅基地使用权转让和抵押有关问题探析
黑龙江省北安市人民法院 郭辉
内容提要:
本文仅就宅基地使用权的法律特征、转让与抵押问题作一粗浅探讨。本文认为宅基地使用权具有用益物权属性,主体具有特定身份性,权利行使具有受限性。同时,对宅基地使用权的转让区分为在本集体经济组织之内的转让和非本集体经济组织内的转让,认为按现有农村实际和现有法律规定,应适当扩大在本集体经济组织内的宅基地的转让,扩大交易主体和交易范围,拓宽农民融资渠道,保护农民现有的宅基地财产权。对非本集体经济组织内的转让持否定态度,认为,我国人多地少,农村社会保障体系尚未形成,应杜绝城镇居民非集体经济组织成员购买宅基地,否则会与我国现有的土地制度相冲突,不利于保护农民的切身利益。关于宅基地的抵押,本文观点认为可以在本集体经济组织内探讨抵押,并且围绕能否实现抵押权,尽可能发挥宅基地在市场经济的应有作用,促进农村经济发展。
全文共6650字。
宅基地使用权的转让与抵押问题,在《物权法》颁布实施以前,理论界及司法实践中有较多争论。现《物权法》关于宅基地使用权的规定也仅有四条,在司法实践中对宅基地使用权的转让与抵押仍存有很多模糊认识。本文仅就宅基地使用权的法律特征、转让与抵押问题作一粗浅探讨。
一、 宅基地使用权的法律特征
(一)、用益物权属性。
所谓宅基地使用权,是指宅基地使用权人依法享有占有、使用集体所有的土地,在该土地上建造房屋,其他附着物,并排除他人干涉的权利。 《宪法》第十条规定城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地除由法律规定属于国家所有以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。因此,宅基地的所有权属性以宪法的形式确定为集体所有,同时,《土地管理法》第八条第二款也作了将宅基地确定为农民集体所有的进一步规定。宅基地使用权的权利人有权在所有权为集体所有的土地上建造房屋、其他附着物,并有权排除他人的干涉,享有对宅基地的独占权。宅基地使用权的客体是农村集体所有的土地。 权利属性符合对他人的物在一定范围内的占有、使用、收益和处分的他物权的特征,其根本性质是一种用益物权。是我国特有的一种用益物权形式,是新中国成立以来,在中国土地政策基础上形成的固有制度。
(二)、主体具有特定身份性
基于农村土地有限性,虽然农村土地是集体经济组织所有,但国家法律不允许农村集体组织任意改变土地用途,而且宅基地数量不可能是无限的,因此,宅基地成为了有限的、稀缺的资源。 所以宅基地使用权是农民生产和生活中的一项重要财产。《物权法》规定的宅基地使用权是针对农村的宅基地使用权,有权取得宅基地使用权的主体只能是农村集体经济组织的村民,其他人或组织不能成为宅基地使用权的主体。因此,宅基地使用权具有福利性 ,享有这种福利的主体只能是本集体经济组织的成员。
(三)、权利行使受限性。
《担保法》第三十七条规定:不得抵押的财产包括宅基地使用权。《土地管理法》第六十二条第四款规定:“农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准”根据上述规定,农民出卖、出租、抵押自己的房屋及宅基地都受到限制并承担相应的法律后果。另外,宅基地使用权的取得也需履行相应的程序,从我国现行法律的规定看,宅基地使用权的采取审批的方式,大致包括以下三个步骤,即使用权申请、土地使用权人同意、行政审批。 《民法物权草案》第一百六十六条规定:“宅基地应当经乡镇人民政府审核,由县级以上人民政府批准。设立宅基地使用权,不得违背乡镇土地利用总体规划,并尽量使用原来的宅基地和村内空闲地。”因此,宅基地使用权权利行使受到限制,有别于土地使用权可以出租、抵押、转让。
二、 宅基地使用权的转让
随着农村经济的发展和城市化步伐的加快,农民作为重要的劳动力大量向城市转移,有的农民在城市选择长期居住后,便要卖掉农村的房屋,宅基地使用权也要随之转让。就会产生相应的一些法律问题。
(一)、同村村民之间宅基地转让问题
关于宅基地使用权的转让大多体现为宅基地上的房屋的一并转让,单独就房屋宅基地的转让在司法实践中并不多见,但农村房屋的转让必然涉及宅基地转让。一种观点认为,同村村民之间可以自由转让宅基地。理由是依照现有的法律和行政法规的规定对同村村民之间的宅基地买卖和转让没有禁止性的规定,依据“法无规定不禁止”的原则, 同村村民之间的宅基地不应加以限制。
另一种观点认为,同村村民之间就宅基地的转让应是有限制条件的转让。转让时必须同时具备以下条件:(1)转让人拥有二处以上的农村住房(含宅基地);(2)转让人与受让人为同一集体经济组织内部的成员;(3)受让人没有住房和宅基地,且符合宅基地使用权分配条件;(4)转让行为须征得本集体经济组织同意;(5)宅基地使用权不得单独转让,必须与合法建造的住房一并转让。受限制转让的理由是:(1)目前有的集体经济组织基本没有空地可作为宅基地分配给村民,“分配宅基地”多数是指批准村民在自己的承包地和自留地中划出一部分作为宅基地来建房,因此村镇建设规划难以执行,土地浪费较大。(2)用地指标少,村民需求量大。因婚嫁、生育等原因,有的家庭宅基地不够,因此千方百计扩大宅基地,出现了借离婚扩大宅基地的现象,甚至不惜受罚也要多占宅基地。(3)因为继承、流转、分家等原因,已经出现了一户村民几处宅基地的情形,导致宅基地的拥有量十分不均衡。
对于上述两种观点,笔者认为,第二种观点符合我国法律规定和现有国情,第一种观点虽然鼓励本集体经济组织成员之间转让宅基地,却没有充分考虑我国现有农村宅基地总量不足的实际,若对本集体经济组织成员之间转让宅基地没有限制,会出现少数人拥有多处宅基地的问题。其他成员在没有宅基地的情况下只能去挤占耕地。但是第二种观点限制条件过分严格,在同一集体经济组织内若有成员要转让其使用的宅基地,按照第二种观点所限制的条件很难找到符合条件的受让者,即使找到符合条件的受让者也难以形成竞买局面,会成为单一的买方市场,不利于充分保护出让人的财产权。因此笔者建议适当放宽同一集体经济组织内受让者的条件,即将第三项限制条件“受让人没有住房和宅基地,且符合宅基地使用权分配条件”,放宽为受让人现有住房和宅基地不超过二处,突破现有的土地管理法的规定,在肯定现有农村存在合理的收入差距的同时,促进有限的宅基地资源合理的配置,鼓励农村先富起来的人适当的利用和开发土地资源,保护出让人的有限的财产权。另外, 第一项的限制条件即“转让人拥有二处以上的农村住房(含宅基地)”,也应考虑现已在城镇或其他地方有稳定的收入和固定住所的出让人,无须再限制必须拥有两处农村住房的条件。尽量扩大同一集体经济组织的出让和受让主体,用市场这支无形的手来予以调整。现我国近9亿农民人多地少的实际国情,阶段性地将农村房屋及宅基地转让从大市场中分离出来,也是农村社会保障体系尚未建立的无奈之举。
(二)、非同村村民之间进行宅基地转让问题
非同村村民之间进行转让问题,通常在买卖主体之间表现以下二种形式:一是买卖主体均是农民,但不是同一集体组织或同村村民之间进行房屋及宅基地买卖、转让。二是买方为城镇居民的房屋买卖。关于买卖合同效力,一种观点认为非同村村民之间进行宅基地转让、买卖合同无效,理由是,我国宪法第十条第四款规定“任何组织和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权的可以依照法律的规定转让”。《土地管理法》第六十三条规定:“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设;但是,符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业,因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”。可见,作为宅基地的集体土地,在非同村村民之间进行宅基地的转让不符合上述法律规定。国务院办公厅在1999年颁布的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》第二条规定:“农民的住宅不得向城市居民出售”虽不是认定合同无效的依据,但它是上述法律条文的具体化和明确化,有参照价值。据此,应认定合同无效,根据过错责任原则,由出卖方因出卖法律禁止出卖的房屋而导致合同无效,可认定其单方违约,由其赔偿因此给买受人造成的损失 。
另一种观点认为,非同村村民之间进行宅基地转让、买卖合同应该有效。禁止非同村村民之间进行宅基地转让不符合法律的平等原则。允许农民到城镇受让房屋及土地使用权,而不允许城镇居民到农村购置宅基地,另外,城镇居民可自由转让其房屋,而农民处分其房屋及宅基地却受到限制,对农民和城镇居民来说都是不公平的。没有享受一致的国民待遇。另外,根据合同法的规定,非同村村民之间进行宅基地转让、买卖合同应该有效。理由是对合同的效力认定应适用合同法的规定,只要该类合同是双方真实意思的表示,不违反法律和行政法规,不存在合同法第四十四条、第五十二条规定的无效情形,就对双方当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务,不得擅自变更和解除合同。就应认定合同有效,以维护交易秩序的稳定和安全。国务院办公厅虽然在1999年颁布《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》第二条规定“农民的住宅不得向城市居民出售”,“有关部门不得为购买的住宅发放土地使用证和产权证”。但是《通知》不具有行政法规的效力,不宜作为认定合同无效的依据。 土地管理法第六十二条第四款规定:“农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准。”第六十二条第一款规定:“农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”由此可见,法律对于因房屋转让而出现的宅基地使用权的变更的情形从转让人和面积等方面已经作出了相应的规定,通过此种规定并未禁止农民不可以向非集体经济组织成员转让宅基地及房屋,故非同村村民之间进行宅基地转让、买卖应是法律允许的。另外,《物权法》第一百五十五条规定:“已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的,应当及时办理变更或者注销登记。”条文明确了宅基地使用权是可以转让的。
针对上述的观点,笔者同意第一种意见。第二种观点没有充分考虑宅基地使用权的身份性、福利性、受限制性的法律特征。《物权法》第一百五十五条规定的转让内容应不包含非同村村民之间进行宅基地转让。若按照第二种观点允许城镇居民等非集体经济组织成员购买农民宅基地,必然与现有的土地制度、政策相冲突,依据2004年11月国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》规定的严禁城镇居民在农村购置宅基地,严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证的内容,各地国土资源局对城镇居民购买农村宅基地一般都不予办理过户登记手续,形成“宅基地交易结束,物权不受保护”的被动局面,受让人在受让宅基地使用权后仅享有债权,因土地政策规定无法使宅基地发生物权变动。另外,国务院办公厅在1999年5月6日发布的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》第二条第二款的规定:“农民的住宅不得向城市居民出售” 2004年12月24日,国土资源部《关于深化改革严格土地管理的决定》强调:“加强农村宅基地管理,禁止城镇居民在农村购置宅基地” 虽只是政策性的文件和部门规章,不具有行政法规的效力,但应理解为是《土地管理法》第六十三条规定法律条文的具体化。因此,在宅基地使用权转让过程中,违反上述的《通知》、《决定》,即同时违反《土地管理法》第六十三条的规定,应依照《合同法》第五十五条第五项的规定,认定非同村村民之间进行宅基地转让、买卖合同无效不应受到法律保护。
三、关于宅基地使用权的抵押
依照物权的理论,农民对自己的宅基地,依照法律规定享有占有、使用、收益和处分的权利。但是关于宅基地使用权人在对宅基地行使收益和处分权利的时候,受到严格限制。关于宅基地使用权能否转让和抵押,在物权法起草过程中始终争议很大。主要有三种观点:第一种观点认为,应当允许宅基地使用权的转让和抵押,否则,宅基地使用权将成为农民的“死产”,不利于真正保护农民利益。主要理由是(1)宅基地使用权是用益物权,特别是宅基地上的房屋属于农民所有,应当允许农民转让或者抵押宅基地使用权;(2)农民发展生产缺少资金,允许宅基地使用权抵押,能够缓解农民贷款难的问题;(3)目前不少农村有部分土地和房屋闲置,为了物尽其用,也应允许宅基地使用权的转让和抵押;(4)允许宅基地使用权的转让和抵押,有利于改变城乡二元结构。宅基地使用权转让给本集体经济组织以外个人的,集体经济组织可以收取一定的费用。第二种观点认为,不宜放开宅基地使用权的转让和抵押,主要理由 :(1)目前,我国农村缺乏社会保障体系,宅基地使用权是农民生产、生活保障;(2)依照《土地管理法》的规定,宅基地使用权系农村集体经济组织成员无偿取得,而且一户只能有一处宅基地,放开宅基地使用权的转让和抵押,就取得宅基地使用权的人将可能不是本集体经济组织的成员,违反《土地管理法》的有关规定,也不符合现行的农村集体经济组织的管理体制;(3)放开宅基地使用的转让和抵押,可能会为有些人多占宅基地、城镇居民购置宅基地提供便利条件,造成国家土地管理制度在执行中的混乱;(4)农民贷款难的问题,应当通过国家信贷扶持政策来解决。目前农村没有形成房地产市场,即使规定宅基地使用权可以转让或者抵押,也是流于形式,银行不愿意接受宅基地使用权这类的抵押物。第三种观点认为,经本集体经济组织同意,宅基地使用权可以在本集体经济组织内部随着房屋的转让、抵押而有条件的转让、抵押,以实现物尽其用的目的。
笔者同意第三种观点,宅基地及住房是农民重要的生活资料,从目前农村实际,现行法律和国家有关政策采取的禁止性的规定看,《担保法》第三十七条明确规定,宅基地使用权不得抵押.禁制宅基地使用权抵押已经限制了农民的融资渠道。因我国农村社会保障体系尚未形成,为保护耕地,保护农民,制度设计初衷是保护农民,但最后效果却是导致农民权利的贫困,最终损害了农民的利益,加大了农村居民和城镇居民的收入差距,农民的融资成本价加大,渠道狭窄,这种状况已不利于农村经济的发展.但本集体经济组织内部是否允许宅基地使用权抵押,有必要进一步研究和探讨。另外,现有土地制度禁止城镇居民购买农村宅基地,若扩大抵押权主体范围,最终抵押权也不能实现,故没有研究意义.现实是农村房屋流转从统一的市场中已割裂出来,如何在限制的交易范围和交易主体条件下,使宅基地这一农民拥有的资源得到最佳配置,遵守市场经济的运作规律,在一定程度上拓宽农民的融资手段。使农村宅基地实现其应有的实际价值,发挥其应有的作用, 笔者认为最佳途径是从如何实现抵押权这个方面加以论证。中国人民大学法学院王利明教授认为,宅基地具有一定的身份性质,并不适合自由转让,而只能在集体经济组织成员之间进行自由转让。 故在集体经济组织内部实现抵押权是可能的。在实践中笔者认为应注意以下问题:
一是把握“地随房走”的原则。实现宅基地抵押权时其地上建筑物,其他附着物所有权随之转让”。相对应的是宅基地的房屋抵押时,实现抵押权时宅基地也应随之转让。有一种观点认为,以农村集体所有的宅基地上的房屋抵押的,抵押权的效力不能及于该房屋占用范围内的宅基地,抵押人只能以抵押的房屋的建筑材料作为动产优先受偿。 对于这种观点,在理论上可以存在这种结果,或者在实践中由特殊建筑材料建筑的房屋存在可能,如可移动、可拆除特殊建筑材料建筑的房屋,但在实践中并不多见,操作性不强。这种观点违背了房屋主体与土地使用权主体相一致的原则,故在房屋抵押时应坚持“房随地走或地随房走”的原则。
二是抵押权主体必须是集体经济组织内部成员。因转让人和受让人应限定在同一集体经济组织内,故行使抵押权的主体必须是本集体经济组织成员,否则在实现抵押权时,会因出让主体或受让主体不适格,而导致抵押权的落空。
三是宅基地抵押期限的限制。因为宅基地使用权是一种特殊的用益物权,按照现行法律规定宅基地使用权期限没有限制,故应在立法层面上进一步探讨,建议立法规定,实现抵押权时抵押权人对抵押物的占有和使用最长的期限,参照土地承包经营期限三十年的规定,这样抵押人不会永远失去宅基地。同时满足债权人的合法权益,加宽了农民融资渠道。
四是加快农村社会保障体系的建立。农民与城市居民的差别不但体现在人均收入上,在法律赋予的权利上也存在着差异,其重要特点是农村的经济基础薄弱,社会保障体系尚未形成,因此若要改变这种现状,应加快农村保障体系的建立,使宅基地不再具有福利和社会保障功能,使农村与城市的不动产制度形成统一。
注释:
1、黄松有:《中华人民共和国物权法条文理解与适用》人民法院出版社2007年版,第456页。
2、黄松有:《中华人民共和国物权法条文理解与适用》人民法院出版社2007年版,第456页。
3、黄松有:《中华人民共和国物权法条文理解与适用》人民法院出版社2007年版,第462页至463页。
4、郑永胜、鞠海亭、郑文平:《农村房屋买卖:是耶,非耶?》载人民法院报2006年2月21日。
5、郑永胜、鞠海亭、郑文平:《农村房屋买卖:是耶,非耶?》载人民法院报2006年2月21日。
6、黄松有:《中华人民共和国物权法条文理解与适用》人民法院出版社2007年版,第460页。
7、郑永胜、鞠海亭、郑文平:《农村房屋买卖:是耶,非耶?》载人民法院报2006年2月21日。
8、李国光、奚晓明:《〈关于适用中华人民共和国担保法若干问题的解释〉的理解与适用》,吉林人民出版社2000年版,第204页