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英国“适当法理论”之研究/吕岩峰

时间:2024-07-01 14:35:05 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:8012
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英国“适当法理论”之研究

吕岩峰

内容提要 “适当法理论”是英国学者创立的一种冲突法学说。它发端于合同法理论,而后扩展到侵权行为及其他领域。其宗旨是以“适当”为原则来确定准据法,以期公正地处理涉外民事案件,合理地裁判当事人各方面之权利和义务。它提出的“当事人意图”和“最密切联系”的规则,实际即“适当”原则的具体化,是为确定“适当”的准据法所提供的准绳。它强调依据涉外民事关系的具体情况,灵活地解决法律适用问题,反对传统冲突规范的僵固性和封闭性。“适当法理论”的形成和演变根源于现实的物质生活条件,反映人们对法律的公正与合理精神的追求,为正确解决法律适用问题提供了颇有价值的启示。
“适当法理论”(the proper law
doctrine),是英国学者在19世纪初提出来的一种冲突法学说。它以其特有的体系、原则和方法,在学说林立的冲突法学领域独树一帜,在理论上和实践上对各国的冲突法产生着愈益广泛而深刻的影响。其意义和价值是如此受到人们的肯定和重视,以致被认为是英国学者对冲突法学说所作出的杰出贡献。
一、“适当法理论”的起源和演变
“适当法理论”发端于合同领域,后来又扩展到侵权行为及其他领域。

一般认为,首先提出“合同适当法”这个概念的是戴西(A.V.Dicey),在1896年出版的《冲突法》一书第143条规则中,他最初使用了这个概念。但也有人认为是韦斯特累克(John
Westlake)首创了这个概念,他在1858年所著《国际私法论》一书中说,一个合同违反其适当法时即为无效,但他对合同适当法的含义并未作任何说明,只是主张合同应优先适用交易与之有最真实联系的那个国家的法律。其实,对于戴西和韦斯特累克的评价,主要的不在于是谁提出了“合同适当法”的概念,而在于他们对涉外合同关系法律适用问题有着不同的主张,正是这种不同的主张导致了合同领域中“适当法理论”长期存在的“主观论”与“客观论”之争。

概观“合同适当法”理论产生和发展的过程,我们大体上可以把它划分为三个时期:主观论时期、客观论时期和现代论时期。在不同的时期,有着不同的占主导地位的观点。
(一)合同适当法的主观论时期

依据戴西的意见,合同的“适当法”应依当事人的意图来确定,是为合同适当法的主观论。据说,戴西的主张可以溯源到17世纪的荷兰法学家胡伯(Ulicus
Huber),他在阐明合同的形式和实质要件应完全适用合同缔结地法之后,又告诫说:“但是,合同缔结地不应太严格地予以顾及,因为当事人双方如果在缔约时意在另一个地方,即应以这另一个地方为准”,(1)合同缔结地法则不能再适用。莫里斯(J.
H. C. Morris)认为,胡伯的这种告诫实际上等于收回了他的前一种说法。
在案例方面,受胡伯影响的第一个英国案件是1760年的鲁宾逊诉布隆德案。在该案中,曼斯菲尔德法官(Lord
Mansfield)认为,在契约解释和履行方面,一般的规则是应该考虑契约缔结地,“但如果当事人订约时想到的是另一个国家,则该规则允许有例外”。(2)这个案例被认为是适当法理论的起源。不过,在此后的100多年中,英国法官们经常地适用于涉外合同的,还是缔约地法。直到1865年,经过P.&O.航运公司诉香德一案,缔结地法才最终被废弃,当事人可以自由选择法律的原则才得以确立。在该案判决中,法官们认为:“一般的规则是,契约缔结地法支配契约的性质、义务和解释问题,当事人要么是这个国家的臣民,要么作为临时居民必须临时向其效忠。无论属于哪种情况,都必须认为他们已接受当地实施的法律,并同意当地法律对其契约的作用。”(3)从这段引文可以看出,法官们一方面认为合同的有关问题受合同缔结地法支配,另一方面又认为,当事人在何处缔结合同,即意味着他们愿意接受该地的法律,并同意由该地法律支配他们的合同。在该案中,原告在英国买了船票——可视为在英国缔结合同,又乘英国船舶去往毛里求斯——可视为在英国履行合同,所以,法官们认为,双方当事人一定想要适用英国法。从形式上看,该案仍然适用了缔约地法(即英国法),但实质上,它确定所应适用的法律的标准已不是合同的缔结地,而是当事人的意图。

戴西的主观论至少在1939年以前是十分盛行的。它通常被概括为两条规则:第一,如果当事人已明确约定了适用于他们之间的合同的法律,那么就适用该法律体系;第二,如果他们没有这种约定,就要由法院来假设他们选择法律的意图。在1937年诉国际信托人案中,阿特肯法官(Lord
Atkin)明确表达了主观论者的主张:“就合同的适当法问题可以指导英国法院的法律原则现在已被妥善地解决,那就是当事人意图适用的法律。他们的意图将由表示在合同中的意图来确定,如果有的话,那将是确定性的。如果没有被表示的意图,这个意图将由法院根据合同的条款和有关的周围情况来假设”。(4)
施米托夫(Clive M.
Schmitthoff)认为,主观论者的上述主张存在着双重的弱点。首先,如果当事人不曾选择适当法,那么,这种“假设”的过程便是纯粹的虚构。因为,显然,在该案中,当事人从未注意到法律冲突的可能性,并且也没能为了这种可能而形成一个意图;其次,明确的法律选择是“确定性的”这种说法,也没有顾及到当事人进行欺骗的或规避的法律选择的可能性。(5)

关于后一个弱点,在1939年的维他食品公司诉乌纳斯航运公司案中,得到了弥补。这是一个有关当事人选法自由的“重要原则案例”,被认为标志着主观论时期的高峰。它的意义在于表明,当事人选择法律的自由是有限制的,它要求“所表现的意图是善意的和合法的……没有根据公共政策而撤销这一选择的理由”。(6)大法官赖特(Lord
Wright)认为,在遵守这种限制的条件下,当事人的法律选择是完全自由的,他们甚至可以选择一个与合同没有任何联系的法律。就该案的情况,他指出,“与英国法相联系不是一个基本原则问题”,(7)该案虽与英国毫无联系,但当事人却选择了英国法。因此就应该适用英国法。

但是,对于赖特的后一种主张,人们多有疑虑。因为在某些情况下,没有联系可能就意味着规避法律。据说,关于如何防止当事人规避性地选择法律的问题,曾困扰了莫里斯35年之久。他指出,有必要防止当事人规避与其契约有最密切客观联系的法律的强制性的规定,如果所选择的法律体系与合同没有实际的或实际的联系,法院就“不一定”将明确的法律选择“视为占主导地位的因素”。(8)他甚至在1940年时与切希尔(G.
C.
Cheshire)共同建议:在每一个案件中,应首先确定与合同有最密切联系的法律,如果当事人所选择的法律与此不同,且该合同含有根据合同适当法(即与合同有最密切联系的法律)而不能写进合同条款的规定时,当事人所作出的法律选择就必须放弃。从实践来看,英国法院似乎从来没有以不存在任何联系为由,拒绝承认当事人明示选择的法律。但另一方面,英国立法机关则主张,在当事人选择外国法,而如果没有这种选择,合同本来是由英国法支配的情况下,则要限制这种明示选择的效力,即英国法的强制性规定仍然必须适用。所以,对于和英国法有联系的合同,英国的实践是不允许当事人通过选择其他国家的法律而规避英国法中的强制性规定的,至于这种法律选择规避了与合同有最密切联系的其他国家法律中的强制性规定,是否为英国所允许,则不得而知了。

前引阿特肯法官所说的当事人的意图“将由表示在合同中的意图来确定”这句话,其实包含了两重意思,即当事人的明示的意图和默示的意图都要依合同来确定。对于明示意图的确定不存在什么困难,只是须遵守前面述及的一些限制,方为有效。而如何确定当事人默示的意图,则是一个较复杂的问题。戴西和莫里斯认为,可以根据合同的条款、合同的性质和案件的一般情况来确定。英国的法官们则经常把合同中的仲裁条款作为确定当事人意图的根据。这方面著名的案例是1968年佐齐兹诉蒙纳克轮船有限公司案。案中瑞典销售者把一艘船卖给希腊买主,合同规定关于合同的任何争执应在伦敦市通过仲裁解决,而合同的订立地和履行地均在瑞典。英国上诉法院认为,虽然除了促裁条款之外,合同与瑞典有最密切和最真实的联系,但是当事人通过选择伦敦市作为促裁的地点,便已经暗示地选择了英国法作为合同的适当法。萨尔蒙法官(Salmon
L.
J.)针对该案指出:“在这样一些情况下,当事人应该同意合同由中立促裁员根据经常确实支配商事合同的法律体系在中产地区被促裁,这毫不奇怪。的确,在航运界,他们之间的任何争执将由英国商事法庭按照英国法来解决,这并非罕见”。(9)在他看来,仲裁条款“提供了压倒任何其他因素的强有力推定”。(10)在维他食品案中,赖特法官也曾经说过:“一项到英国仲裁的合同(如买卖合同)中的条款引入英国法作为支配该项交易的法律,那些经常从事国际商务的人们知道,这样一项条款是多么常见,甚至在当事人不是英国人,交易完全在英格兰之外进行的场合。”(11)同样,合同中关于法院管辖权的条款,也常常被作为推定默示选择的根据,即所谓“选择法官,便选择了法律”。在相当一段时间,这种仲裁和法院管辖条款曾被作为推定当事人默示意图的最有力的依据。不过,到后来,这种条款的效力不再那样绝对了,只是作为结合契约的其他条款和周围相关的事实一起考虑的迹象之一,而在某些情况下,它还须让位于其他更明显的迹象。此外,如果合同采用英国形式在伦敦订立,或者提单以英国形式和英国文字签发,或者合同中所引的法条和所使用的专门术语(如“Act
of God”或“Queen's Enemies”)为英国所特有,或者合同规定用英镑来支持,等等,这些迹象,都可以用来确定当事人的默示意图。

当事人的“默示意图”,也是当事人的一种“合意”,只是没有被明确表达出来,所以它可以很恰当地被称为一种“默契”。不过,这种“默契”必须通过合同条款和周围情况发出“必要的”暗示,以为法院推定当事人的意图提供依据。因此,这种“默示意图”(inferred
intention)同所谓“假设意图”(presumed
intention)是不同的。默示意图是未被表达出来的确实存在的当事人的意图,而假设意图其实是法官的意图,是法官站在当事人的立场上,或站在一个公正而正常的人的立场上,设想当事人各方面如果想到有选择法律的必要时会怎样作出选择。前引阿特肯法官的言论中,其后半部分就是讲的“假设意图”。这里有必要指出,“假设意图”是戴西首创的概念,也是以当事人的“意思”为基础的,曾是合同适当法的主观论的一个内容。但是,探究起来,正如施米托夫所说,在运用所谓“假设意图”的场合,当事人实际上并没有注意到有选择法律的必要性,也根本没有选择法律的意图,所以,假设的意图纯属虚构。由于这个概念实际上只是被法官用来扩大其自由裁量权,或是假借当事人的意图来掩盖法官自己的意图的一种“法律技术或烟幕”,实际上违背了当事人“意思自治”之本旨,所以已经被摈弃。
(二)合同适当法的客观论时期

到了20世纪中期,随着对经济领域中自由放任理论的谴责,合同适当法的主观论也受到了怀疑。特别是其中关于在当事人没有选择法律的情况下,应由法院假定其意图的主张,受到了驳斥和否定。

如前所述,早在1858年,著名学者韦斯特累克就主张合同应适用与之有最真实联系的国家法律,他指出:“决定合同自身有效性和效力的法律,在英国将根据实质性的考虑加以选定,应获得优先考虑者,是与交易有最真实的联系的国家,而不是合同缔结地本身的法律。”(12)在新的形势下,切希尔积极主张运用最密切和最真实的联系的标准来确定适当法,莫里斯也持有相同的见解,从而开始了合同适当法的客观论时期。
客观论者的主张在二战后的一段时间里取得了明显优势,并得到了英国司法界的支持。西蒙兹法官(Lord
Simonds)在1951年的鲍尼森诉澳大利亚联邦这个著名案例中,明确采纳了客观论者的主张。他指出,合同的适当法是“订立合同所参考的法律体系或者与交易有最密切和最真实的联系的法律体系。”(13)西蒙兹的这个意见,被后来的许多判决所接受。当然,客观论者并不否认当事人拥有选择法律的权利,在司法实践中,也不排除对于当事人所选择的法律的适用。不过,他们坚决地主张,当事人的选择应严格地被限制在同立场本身有联系的法律范围之内,并且不允许违背与交易有着重要联系的法律的强制性规则,而在当事人没有作出明示的或默示的选择的情况下,则应适用与交易有最密切和最真实的联系的法律。前引西蒙兹法官的意见便包含了这个意思,他的所谓“订立合同所参考的法律体系”,可以被认为是指当事人所选择的法律体系,而且,它被放在“联系”的标准之前,这种顺序决不能被认为是偶然的和没有理由的。

全球环境基金项目管理暂行规定

财政部


全球环境基金项目管理暂行规定
1997年8月18日,财政部


第一条 为了加强对全球环境基金(GEF,以下简称基金)援助项目的管理,规范基金项目管理的职责分工和审批程序,确保我国有效地利用该项资金,特制定本暂行规定。
第二条 本规定适用于获得基金援助的所有投资性建设项目和技术援助项目(以下简称基金项目)。凡申请基金援助的项目,均应符合以下基本条件:
(一)符合我国环境保护和可持续性发展的战略、方针和政策;
(二)属于基金援助的气候变化、生物多样性和国际水域以及与这些领域相关的土地退化等特定领域;
(三)具有全球环境效益;
(四)符合基金的额外成本和联合融资原则。
第三条 财政部负责对基金所援助的项目实行统一监督管理。其主要职责是:
(一)会同外交部、国家环境保护局或有关主管部门参加基金的有关会议,代表我国政府审议并签署相关协议,按期向基金缴纳我国的捐款;
(二)代表我国政府向基金秘书处或基金的执行机构提交或确认我国的基金推荐项目,与基金及其执行机构进行有关的项目谈判,签署赠款协定等项目文件;
(三)与项目单位签署项目执行协议,批复非投资性项目的基金赠款使用计划、项目采购计划和出国考察培训计划,统一管理基金的专用帐户;
(四)会同国家环境保护局监督已批准项目的实施,协调解决项目单位在项目准备与实施过程中出现的争议,纠正违规现象,组织对已完成项目的验收和后评估。
第四条 项目申报程序如下:
(一)基金项目申报单位均应按照规定的格式编写《项目申请书》,并将其通过所属的中央行业主管部门或项目所在地的省级财政和主管部门报送财政部,同时抄报国家环境保护局。
(二)财政部、国家环保局组织专家进行技术评审,有关部门可派专家参加技术评审。
(三)财政部会同国家计委等有关部门综合平衡后,如认为项目可行,即按照基金及其执行机构的报送程序,对外正式提出项目,并将基金及其执行机构的意见尽快反馈给项目单位。
(四)项目概念获得基金的批准后,财政部将根据项目的具体情况和需要向基金申请项目前期准备的有关外汇费用。
(五)投资性建设项目不论是否需要联合融资,项目单位均应根据经基金批准的项目概念按照固定资产投资的审批程序向国家有关部门申报,需联合其他外资建设的投资性项目,应首先纳入国家利用外资计划,然后再按利用外资的审批程序报批,投资性项目的资金使用计划由国家计委负责审批。
第五条 项目单位对项目的准备和执行负有主要责任。
(一)项目一经批准,项目单位即应建立相应的项目管理机构,配备具有较强专业和外语能力的项目管理人员,提供相应的办公设施和经费;
(二)保证筹措落实项目所需的配套资金,并争取从基金之外的其它渠道筹措资金;
(三)凡利用基金进行的货物采购、咨询专家的聘用、国外考察和培训,以及赠款的提取和财务报告的审计均应符合基金及其执行机构的有关指南和财政部的相关规定;
(四)每半年向财政部报送《半年度项目执行报告》和《年度项目执行报告》,并抄报国家环境保护局。
第六条 项目单位应接受国家审计署对项目的年度财务审计和财政部对资金使用情况和会计记录的检查。如发现项目单位将项目资金挪作它用或不按照规定的项目计划和内容实施项目,财政部将停止项目资金的支付,并追究项目单位的责任。
第七条 项目完成后,项目单位应在3个月内通过其所属的中央主管部门或省级财政和主管部门向财政部报送《项目执行总结》并抄报国家环境保护局。财政部自接到项目执行单位报送的《项目执行总结》之日后3个月内,会同国家环境保护局和有关的项目主管部委与基金及其执行机构对项目的执行情况进行后评估。
第八条 本规定由财政部负责解释,并自公布之日起执行。


关于印发《东营市人民政府工作规则》的通知

山东省东营市人民政府


关于印发《东营市人民政府工作规则》的通知

二OO三年三月一日
东政发〔2003〕1号
各县区人民政府,市政府各部门、单位:
《东营市人民政府工作规则》已经第5—1次市政府常务会议研究通过,现印发你们,望认真遵照执行。
东营市人民政府工作规则
第一章 总则
第一条 为推进依法行政,使市政府各项工作制度化、规范化、科学化,进一步提高行政效能,根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的有关规定和市政府工作要求,制定本规则。
第二条 市政府在各项工作中要认真贯彻党的路线、方针、政策,落实省委、省政府及市委的指示、决定,执行市人民代表大会及其常委会的各项决议,自觉接受人民代表大会及其常委会的监督,积极听取人民政协、各民主党派、人民团体和广大人民群众的意见,忠实履行职责,确保政令畅通。要转变政府职能和行政方式,改进作风,提高行政效能。
第三条 市政府组成人员要高举邓小平理论伟大旗帜,全面贯彻“三个代表”重要思想,牢记“两个务必”,解放思想,与时俱进,开拓创新,奋发有为;要勤于学习,善于思考,勇于探索,不断进取;要深入实际,调查研究,求真务实,力戒空谈;要从严治政,强化科学管理,提高工作效率和管理水平;要勤政为民,廉洁自律,艰苦奋斗,厉行节约,反对铺张浪费;要把人民群众满意不满意、高兴不高兴、拥护不拥护作为一切工作的出发点和落脚点。
第四条 市政府各部门要严格依照法律法规行使职权,建立健全依法行政责任制,提高依法行政水平;要各司其职,各负其责,在各自职权范围内积极主动地做好工作;要精简会议、文件和事务性活动,简化办事程序,提高工作效率,保证工作质量;要树立大局意识,相互协调,密切配合,切实贯彻落实市政府的各项工作部署。
第二章 市政府组成人员和工作部门的主要职责
第五条 市政府由下列人员组成:市长,副市长,秘书长,市政府组成部门的局长、主任。
第六条 市政府实行市长负责制。市长主持市政府的全面工作,副市长、市长助理、秘书长协助市长工作。常务副市长协助市长主持市政府日常工作。市长外出期间,由常务副市长主持市政府全面工作。
第七条 市政府工作中的重大问题,须经市政府全体会议、市政府常务会议或市长办公会议讨论决定。
第八条 副市长、市长助理、秘书长按照分工处理分管工作,实行个人分工负责制。同时,可受市长委托负责其他方面的工作或专项任务,代表市政府进行外事活动。
第九条 市政府秘书长在市长领导下,负责处理安排市政府的日常事务工作,协调落实市政府决定事项和市长交办事项。
第十条 市政府工作部门行政首长负责本部门的工作,实行行政首长负责制和个人分工负责制。
第十一条 市政府工作部门受市政府统一领导,在本部门职权范围内履行职责,行使权力。
第十二条 对涉及多个部门职责范围内的工作,主办部门要主动与协办部门协调,协办部门应积极配合。部门行政首长需要向市政府汇报的事项,应向分管副市长汇报;确需向市长汇报的,必须事前征求分管副市长的意见。
第三章 会议制度
第十三条 市政府实行全体会议、常务会议、市长办公会议及专题办公会议等会议制度。
第十四条 市政府全体会议。由市长、副市长、秘书长和市政府组成部门的主要负责人组成。必要时召开扩大会议,吸收县区长、市政府直属单位及中央、省驻东营单位的主要负责人参加,视情邀请市委有关部门、市人大和市政协专门委员会以及各民主党派、群众团体的负责人列席。市政府全体会议由市长或市长委托常务副市长召集和主持,一般每年召开1至2次,必要时由市长决定随时召开。会议的主要任务是:
(一)传达贯彻党中央、国务院和省委、省政府及市委的重要指示、决定和会议精神,以及市人民代表大会及其常委会的决议、决定。
 (二)总结部署和决定市政府的重要工作。
 (三)讨论分析全市经济和社会发展形势,通报重要工作情况。
 (四)讨论通过其他需要由市政府全体会议研究决定的事项。
第十五条 市政府常务会议。由市长、副市长、秘书长组成。市政府有关部门主要负责人和有关县区长根据会议内容列席相关议题的讨论。市政府常务会议由市长决定召开,由市长或市长委托常务副市长召集和主持,在会议组成人员超过半数时方能召开。一般每月召开2次,也可根据工作需要随时召开。会议的主要任务是:
(一)传达贯彻党中央、国务院和省委、省政府及市委的重要指示、决定和会议精神,以及市人民代表大会及其常委会的决议、决定,提出具体贯彻落实意见。
 (二)研究审议需要向省政府请示、报告和向市委、市人大常委会报告的重要事项;讨论
通过提请市人大常委会审议的议案和提请市人民代表大会审议的政府工作报告草案、全市国民经济和社会发展计划草案、全市财政预决算草案及其执行情况等报告。
 (三)讨论通过市政府工作计划、重大改革事项、重要政策措施和制定的市政府规范性文件。
 (四)分析形势,通报情况,部署工作等。
 (五)讨论通过其他需要市政府常务会议研究决定的事项。
第十六条 市长办公会议。由市长、副市长组成,市政府秘书长列席。市政府有关部门主要负责人和有关县区长根据会议内容列席相关议题的讨论。市长办公会议由市长或市长委托常务副市长召集和主持。一般每周召开1次。会议的主要任务是:
(一)讨论决定县区政府、市直各部门的重要请示、报告事项。
 (二)研究审定重大基建和政府投资的重大技改项目、重大预算开支项目以及5万元以上的追加资金项目。
 (三)研究区划调整、成立议事协调机构和以市政府名义的表彰等市政府日常工作中的重要问题。
 (四)交流工作情况,协调工作,研究安排下步工作任务。
 (五)研究讨论市长认为有必要集体研究讨论的其他重要事项。
第十七条 市政府专题办公会议。由市长、副市长或市长、副市长委托市长助理、秘书长、副秘书长召集。涉及2位以上副市长分管工作的,原则上由主管副市长召集会议,会前就议题涉及内容由主管副市长征求有关副市长的意见。专题办公会议根据需要随时召开。会议的主要任务是:
(一)研究协调市政府领导各自分工职责范围内的专门问题,处理日常业务工作。
 (二)协调解决分管部门之间有意见分歧的问题。
 (三)研究协调需提交市政府集体研究决策的有关问题。凡涉及经费、编制安排的,严格按规定审批程序办理。
第十八条 按照惯例,市长助理出席市政府全体会议、市政府常务会议,列席市长办公会议;市政府副秘书长、办公室副主任参加市政府全体会议,列席市政府常务会议、市长办公会议。
第十九条 市政府全体会议、常务会议、市长办公会议的议题由秘书长汇总,市长审定;专题办公会议议题由会议主持人确定。凡会议议题涉及多个部门、单位的,主办部门应在会前进行协调,市政府有关部门提出的协调意见应由该部门主要负责人签署。经主办部门协调意见不一致的,报分管副市长协调或由分管副市长委托市政府副秘书长协调,协调后部门间意见仍有分歧的,主办部门应在市政府有关会议上将分歧意见列明,并提出倾向性意见。凡属副市长、市政府部门、县区政府职责权限范围内决定、审批的事项,或会前未经协调的事项,不安排市政府会议讨论研究。
第二十条 市政府各部门、单位政务工作中需市委、市政府共同研究决定的事项,以及向市人大、市政协报告、通报的事项,应先提交市政府研究后,再提报市委、市人大或通报市政协。
第二十一条 市政府全体会议、常务会议、市长办公会议纪要由市长签发;市政府专题办公会议纪要由会议主持人签发,市长助理、秘书长、副秘书长受委托召开的市政府专题会议,会议纪要应由委托的市长或副市长审阅同意后印发。
市政府全体会议、常务会议和市长办公会议讨论决定的事项,如作新闻报道,需经市政府秘书长审定,重大问题请示市长。
第二十二条 市政府全体会议、常务会议、市长办公会议、专题办公会议的会议组织工作,由市政府办公室负责。会议指定人员要按照会议通知要求与会,凡有特殊情况不能参加的,要提前请假,并将替代列席人员名单报市政府办公室。
第二十三条 市政府根据需要召开全市性会议(包括电视电话会议),县区政府和市政府部门、单位有关负责人参加。主要任务是:贯彻省政府重要会议精神,部署全市性工作。
 以市政府名义召开的或拟请县区政府负责人参加的会议,必须按程序提交市政府有关会议研究确定。未经批准,市政府工作部门不得以市政府名义召开业务性、行业性工作会议。市政府工作部门召开的业务性、行业性会议,一般不要请县区长或副县区长参加,确需县区长或副县区长参加的,由分管副市长提出意见,提交市政府有关会议研究确定,特殊情况报经市长批准。
严格控制会议规模和规格,提倡开短会、小会、电视电话会;凡能合并召开的会议,应尽量合并召开。除市政府召开的重要综合性会议外,一般会议只安排主持人和讲话人,其他市政府领导不陪会。
第四章 公文审批制度
第二十四条 审批公文,应当遵守《国家行政机关公文处理办法》等有关规定。
第二十五条 县区政府和市政府部门、单位报送市政府审批的公文,应由其主要负责人签署,并以正式文件送市政府办公室,由办公室按照市政府领导分工呈批,重大事项报送常务副市长、市长审批。除市政府领导直接交办事项外,不能直接报市政府领导。
第二十六条 县区政府和市政府部门、单位报送市政府审批的公文,如涉及其他部门的职责,主办部门应主动与有关部门协商。经协商取得一致意见的,由主办部门与有关部门会签或联合报市政府审批;不能取得一致时,主办部门可列明各方理据,提出建设性意见报市政府协调或裁定。
第二十七条 以市政府名义签订的各类合同,应由有关部门代拟合同文本,送市政府法制办公室审核,按程序报市政府审定。
第二十八条 市政府部门、单位提请市委、市政府共同审批的公文,首先送市政府办公室按程序运转,经市政府办公室审核把关并经市政府领导审定后,再送市委办公室按有关程序办理。
第二十九条 市政府领导审批公文时,应当签署明确意见。对于一般报告性公文,圈阅表示已阅知;对于有具体请示事项的公文,圈阅则表示同意请示的事项。
第三十条 以市政府名义制发公文,由市政府办公室审核后,送市政府秘书长核转分管副市长签发。其中,重大事项报常务副市长、市长签发;以市政府名义制发的“请示”、“报告”,由市长签发,市长外出期间由常务副市长签发。以市政府办公室名义制发公文,属市政府领导批示办理的,由市政府办公室审核后报分管副市长签发。
第三十一条 切实精简公文,提高公文处理效率。以市政府或者市政府办公室名义制发的文件,应当少而精,注重实效,其内容应当是涉及全市全局性的重要决策、重大政策措施、重要工作部署以及其他重要事项。凡属部门职权范围内的事务,由部门自行发文或联合发文,确需经市政府批准后发文的,可经市政府领导同意后,加“经市政府同意”字样。实行公文限时办理,确保公文传递及时、准确。
第三十二条 用政府计算机通信专网传输的政府电子公文,包括市政府和市政府办公室文件、会议通知等,一律视为正式公文,与相同内容的纸质公文具有同等效力。
第五章 查考核和行政效能监察制度
第三十三条 政府领导对分管的工作,应认真部署,加强督促检查,实现任务目标。市政府工作部门应加强对本部门工作的部署和督促检查,确保落到实处。
第三十四条 市政府重要决策、重要工作部署及其他需要县区政府和市政府部门、单位负责落实并督查的事项,市政府办公室应及时立项通知、检查催办、汇总报告落实情况。县区政府和市政府部门、单位要认真落实,并及时准确地反馈落实情况。
第三十五条 格实行政务督查考核制度。市政府每半年对县区政府和市政府部门、单位工作目标、工作任务完成情况进行一次督查考核,每年根据考核情况进行奖惩。具体由市政府办公室负责。
第三十六条 领导同志的批示件,要严格按照领导批示内容和《领导批示事项办理工作暂行规则》转有关单位办理。承办单位应及时向市政府办公室书面报告办理结果,由市政府办公室汇总整理后书面报告批示人。
第三十七条 据省政府关于进一步开展行政效能监察工作的通知要求,加强对县区政府和市政府部门、单位及其工作人员的行政效能监察。监察内容是:监督检查是否认真履行法定职责,行政行为是否符合法律、法规和政策,做到令行禁止;监督检查廉洁勤政、高效务实、改善行政管理、提高行政效能、改进工作作风情况;监督检查是否按规定要求落实重要改革措施、工作部署及重大任务,是否实现工作目标;监督检查对人民群众反映比较集中的热点、难点问题,是否及时采取有效措施加以改进等。具体由市监察局负责。县区政府和市政府部门、单位要建立健全岗位职责和依法办事、服务承诺、目标责任及奖惩等各项制度,切实加强行政效能建设。
第六章 务活动工作制度
第三十八条 请市政府领导参加的内外事活动,一律由市政府办公室统一安排。县区政府和市政府部门、单位不得直接向市政府领导发送请柬。
第三十九条 市委、市政府统一组织安排的重要活动外,市政府领导一般不参加接见、合影、颁奖、剪彩、典礼、首映首发式等应酬性活动;不出席县区政府和市政府部门、单位召开的各类表彰会、纪念会、座谈会;不为县区、部门召开的会议发贺信、贺电;不为县区、部门的活动题词、题字。除重点工程项目、重大对外合作项目及有重要社会意义的活动外,市政府领导不出席县区、部门举办的各类庆典活动。
第四十条 政府及部门、单位领导因公出国(或赴港澳)审批手续,按照《东营市党政机关事业单位工作人员因公出国(或赴港澳)审核审批暂行规定》办理;应邀赴台交流的,按照对台交流管理工作的有关规定办理。其中,市政府部门、单位正职出访,由市政府分管外事工作的副市长审核,报市长、市委书记签批;副职出访,由市政府分管外事工作的副市长签批。市政府各部门、单位副县级以上人员出访,需事先征求分管业务工作的副市长意见,同意后再按审批程序办理。
第四十一条 区政府和市政府部门、单位对外友好往来方面的活动,需邀请市政府领导出席的,应书面报市外侨办,由市外侨办拿出意见,按程序报市政府领导审定。涉及台湾人士来访的,由市台办拿出意见,按程序报市政府领导审定。国家部委、省政府部门和外市来宾来东营考察指导工作,原则上由对口部门负责陪同接待,市政府领导不全程陪同。重要接待活动,由市政府办公室统一安排。
第四十二条 政府领导政务活动的宣传报道应从严掌握。一般性的会议、活动、会见原则上不报道。新闻单位对由市政府组织或者经市政府批准的活动的报道,要经市政府有关副秘书长或办公室副主任审阅。
第七章 出请假报告制度
第四十三条 市长、市政府秘书长出差(出访),应事前向市长请示,并将外出时间、地点、联系方式等有关事项告市政府办公室。出差(出访)返回后,应向市长报告。
第四十四条 区长出差(出访)3天及以上的,应事前向市长报告;市政府部门、单位主要负责人出差(出访)3天以下的,应事前向分管副市长报告;3天及以上的,应事前向分管副市长、市长报告。以上人员请假经市政府领导同意后,应将外出时间、地点、联系方式和代为主持工作的负责人名单送市政府办公室备案。外出返回后,应告知市政府办公室。
第八章 主监督和政务公开制度
第四十五条 据宪法和法律规定,市政府定期向市人民代表大会及其常委会报告工作,及时办理人民代表的议案和建议,并报告办理情况。
第四十六条 强同市政协、各民主党派和各群众团体的联系,及时通报每个时期的工作部署。市政府制定全市经济社会发展中长期规划和提请市人民代表大会及其常委会审议的报告草案,应听取政协和各民主党派的意见。及时办理市政协委员的提案,并通报办理情况。
第四十七条 政府及各部门、单位除涉及国家秘密的事项外,都应按照《东营市政务公开暂行规定》的要求,实行政务公开,通过多种形式向社会公开行政审批、行政事业性收费、行政决策、行政执法、工程招投标、重大人事变动和政策、政府采购,以及与群众权益密切相关的事项等。
第四十八条 立健全市政府重要经济社会决策事项公示制度。市政府制定经济和社会发展规划,出台重大政策、改革措施等,事先通过一定形式向社会公布,广泛征求人民群众和社会各界的意见,促进决策的科学化、民主化。
第四十九条 市政府、市政府办公室名义发布的非密级普发性公文,应在《东营市人民政府公报》上刊登。
第五十条 据需要举行市政府新闻发布会,及时向社会通报经济社会发展和工作中的重要情况。