民事公益诉讼浅析

尹振国


【摘 要】 传统的民事诉讼将原告资格限制在起诉人须与本案有直接利害关系，当违法行为危害或者将要危害社会公共利益时，公民便无法通过司法手段维护社会公益。本文在考察西方国家民事公益诉讼制度的产生和现状之基础上，探讨了这一制度存在的理论基础和现实依据，并对我国建构该制度的相关问题提出了初步建议。

【关键词】 民事诉讼 公益诉讼 公共利益


1997年4月，中国公民王英的丈夫酗酒而死，年仅41岁，王英一纸诉状把酒厂告上法庭，要求被告酒厂赔偿精神损失费60万元，并在酒瓶上加注“饮酒过量会导致中毒死亡”的标记，该案从一审到二审再到再审，王英均败诉。诉讼期间，酒厂多次表示愿意给王英以经济援助，但拒绝在酒瓶上加注警示标志。王英认为，自己之所以费劲打官司，并要求被告在酒瓶加注警示标志是为了广大的活着的消费者的利益。
在中国目前的司法实践中，对于有些带有公益诉讼性质的案件，法院在作出不予受理或者驳回起诉的裁定中，常常会有这样的表述：该案不属于法院受理案件的范围，或者该案的原告并非本案的直接利害关系人或者相对人。由于我国现行的法律还没有关于民事公益诉讼的规定，因此，法院作出的裁判是无可厚非的。
由于我国缺失民事公益诉讼法律制度，当社会公共利益受到侵害时，虽然有代表人诉讼或者受害者个体诉讼这两种方式予以救济，但这两种方式都存在缺陷，不能对社会公共利益予以充分的救济。社会生活中，公共利益受到侵害主要存在环境保护、消费者保护、遏制不正当竞争、国有资产管理等领域。由于民事诉讼制度的缺陷，使得侵害公共利益的行为屡禁不止。
一、民事公益诉讼的涵义及其特征
1、民事公益诉讼的涵义
公益诉讼起源于古罗马，古罗马法学家把为保护私人权益的诉讼成为私益诉讼；而以保护公共利益为目的的诉讼称为公益诉讼，除法律有特别规定的之外，凡是民众可提起。[1]现代公益诉讼起源于美国，美国的《反欺诈政府法》规定任何公民个人或者公司在发现有人欺骗美国政府，索取钱财后，有权以美国政府的名义控告违约的一方，并且在胜诉后分享一部分的罚金，《谢尔曼反托拉斯法》规定对于违反托拉斯法令的公司司法部门、联邦政府、团体乃至个人都可以提出诉讼，后来的《克莱顿法》对《反托拉斯法》进行了补充，增加了诉权的主体。在环境保护法中，公民可以依法对违法者或者未履行法定义务的联邦环境局提起诉讼，要求违法者赔偿环境污染受害者的损失。[2]
民事公益诉讼是指当公共利益受到侵害或者有受侵害之危险时，法律允许无直接利害关系公民、法人和其它组织相法院提起民是诉讼，要求法院通过审判来维护社会公共利益的活动。
2、关于“公共利益”
“公共利益”是与“个人利益”相对应的一个概念，是社会公众的需要，是社会成员利益的结合体。
在我国现行的法律中，涉及到相关概念除“公共利益”、“社会公共利益”、“国家整体利益”等类似概念，这些概念的含义基本相同。有关公共利益的规定如《宪法》第10条。《行政处罚法》规定其立法目的之一是“为了维护公共利益和公共秩序“，《著作权法》第4条规定著作权著作权人行使著作权时，“不得损害公共利益“，有关社会利益的规定，如《宪法》第51条规定公民在行使自由和权利时，不得损害“国家的、社会的、集体的利益和其它公民合法的自由和权利。”，有关社会公共利益的规定的：《民法通则》第6条规定民事活动的基本原则之一是“不得损害社会公共利益”。《合同法》第52条也同样规定了订立合同应遵循“不得损害社会公共利益的原则”，“违反社会公共利益的合同无效“。《立法法》第10条用“国家整体利益“来表述这一概念。公共利益是公益诉讼保护的客体，公共利益受到侵害或者有受到侵害之危险时，通过公益诉讼来救济和保护。
3、民事公益诉讼的特征
相对于普通的民事诉讼而言，民事公益诉讼有如下的特征：
（1）公益民事诉讼的直接目的是为了维护公共利益。
私益民事诉讼的目的是为了维护个人、法人或者其他组织的合法权益，民事公益诉讼的目的是为了维护社会公共利益、国家利益和社会的整体利益。因此，建立公益民事诉讼可以使公共利益、社会利益、国家利益得到保护。
（2）民事公益诉讼的原告一般与民事诉讼标的无直接的利害关系的公民、法人和其他的社会组织（包括特定的国家机关）。
（3）民事公益诉讼的诉讼标的是受到侵害或者有受侵害之危险的社会公共利益。
二、 民事公益诉讼的法理依据
1、宪法依据 我国宪法第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民，人民按照法律的规定，通过各种途径和方式管理国家事务、管理经济和文化事务，管理管理社会事务。”这体现了主权在民原则。一方面，人民以法定程序把管理国家事务和社会事务的权力委托给国家机关行使。另一方面，为了人民真正实现人民当家做主，也保留了人民直接岑与国家事务管理的权利。
当社会公共利益受到侵害或者有受侵害之危险时，人民有权依法通过公益诉讼来行使管理国家和社会事务的权利。公民行使公益诉讼的权利，是人民民主权利的具体体现，它是宪法原则在诉讼领域的具体体现。我国是社会主义国家，公民的个人利益从根本上来说与社会公共利益、国家利益时一致的。侵害社会公共利益也必然最终侵害到公民的个人利益。
2、民法依据 《民法通则》第7条规定：民事活动应当尊重社会公德，不得损害社会的公共利益，破坏国家的经济计划，扰乱社会的经济秩序。第55条第3项规定：民事法律行为应当具备下列条件，不得违反和社会的公共利益。《合同法》第7条规定：当事人订立、履行合同，应当遵守法律、行政法规，遵守社会的公德，不得扰乱社会的经济秩序，损害社会的公共利益。尽管实体法对维护国家公共利益和社会公共利益作了明确具体的，但对侵害国家利益和社会公共利益的民事权益由谁去维护，如何维护？民事诉讼法没有规定，程序法的空白使实体法律无法适用。“无救济即无权利权利”，社会生活中社会公共利益不断地受到侵害而无法通过法律途径保护。　　　
3、诉讼法依据 《刑事诉讼法》第22条规定：“如果国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼，”这是目前我国法律在民事公益诉讼方面最直接的规定。在民事诉讼中，第2条对民事诉讼人的规定和第54条关于诉讼代表人制度的规定都在某种程度上体现了民事公益诉讼的精神。诉讼代表人制度则是现行法律规定中较明确公害事件的司法救济的主要形式。　
三、民事公益诉讼提起的主要障碍
如何通过民事公益诉讼来维护社会公共利益，要建立民事公益诉讼制度，从目前来看，存在如下困难：
1、法律上的障碍
当事人享有诉权有两个必要的条件，一是主体方面的要件，即有权请求诉讼救济的主体，即当事人适格问题；二是客观方面的要件，即就特定的民事纠纷有适用诉讼救济的必要，即具有诉之利益。按照传统的诉讼理论，当事人适格必须在具体的案件中享有，诉权的当事人必须在具体的案件中享有。诉权的当事人必须是与纠纷有直接利害关系的人。我国《民事诉讼法》第108条规定：“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他的社会组织。”因为这一规定，维护公共利益的人因与本案无直接的利害关系，而而求告无门。在我国宪法和其他法律中，虽然赋予了公民的公民民主监督的权利和检察机关法律监督的权力。但是，大都比较抽象，没有具体配套的制度，导致权利无法落实。
再就举证责任而言，“谁主张。谁举证”，在公共利益受到侵害的时候，原告往往处于弱者地位，难以举证。
2、经济上的障碍
民事诉讼法第10条规定：当事人进行民事诉讼，应当按照规定交纳诉讼费。财产案件除交纳案件受理费外，并按照规定缴纳其他诉讼费用。现实中，侵害国有资产和环境污染破坏自然环境的案件的诉讼标的额往往十分巨大，提起民事诉讼必须缴纳高额的诉讼费用，一旦败诉，个人就要承担巨额的诉讼费用。再者，侵害公共利益的被告往往在人力、物力、财力上远远胜与原告，原告受不了诉讼延迟的折磨，民事公益诉讼会变成异常旷日持久的马拉松，这使得原告望而却步。
3、文化上的障碍
传统文化上，我国是一个义务本位的社会，民众的公众意识薄弱，对自己周围的公共权益的关注甚少。所谓“各人自扫门前雪，莫管他人污上双”就是这种现象的真实写照；另一方面，由于受到儒家的“和为贵”处世哲学的影响，老百姓大都不愿意打官司。
四、建立民事公益诉讼制度之构想
如何建立我国民事公益诉讼制度，既涉及到理论问题，由涉及到技术造作的问题，针对大量的侵害公共利益的行为，迫切需要修改现行民事诉讼法，尽快消除公益诉讼的障碍。
1、诉权理论之发展
“有权利必有救济”，提起诉讼的前提拥有起诉权。关于诉权理论，学者有多种看法。通说认为，诉权是因民事权利义务发生纠纷，公民请求法院行使审判权解决民事纠纷或民事权益的权利。一般情况下，诉权主体界定为直接利害关系人即诉讼标的争议的主体。那么，就必然导致大量的民事权利得不到司法救济，民事纠纷也得不到及时地解决。但是，我们认为，诉权从本质上来说是一种公民权，民众将权力委托给国家行使，公民之间纠纷可借助于国家的力量加以解决，公民也可以借助国家的力量维护社会公共利益。
2、民事公益诉讼原告和受案范围的扩大
民事公益诉讼中原告范围超出了传统的直接受到公益违法行为侵害的个人，相关社会团体和人民检察院。相应地应该扩大民事诉讼的受案范围。
3、检察院提起民事诉讼
宪法明确规定检察机关是国家的法律监督机关，公诉是检察院的法律监督职能之一。
（1）公民提起民事公益诉讼应当受理的案件，法院未受理的，可由检察机关行使公益公诉权。
（2）在法院对公民提起的民事公益诉讼案件作出书面裁定的，当事人不服的，可在法定期限内上诉，检察机关也可以提出抗诉。
辽宁省营口市人民政府


营口市防止劣生实施细则

（一九九三年十二月二十七日市人民政府发布营政发[1993]48号）


第一条 为认真贯彻实施《辽宁省防止劣生条例》（以下简称《条例》），提高人口素质，促进民族兴旺，结合我市实际情况，制定本细则。

第二条 本细则适用于我市境内所有单位和我市结婚登记的我国公民及外国人、华侨、港澳同胞等。

第三条 市、市（县）、区卫生行政部门是本行政区域内防止劣生工作的主管部门，负责本细则的贯彻实施和监督检查工作。同级民政、计划生育、公安等部门要协助做好防止劣生工作。

第四条 市、市（县）、区人民政府要聘任同级卫生、妇幼保健、民政、计划生育、工会、妇联、共表团、公安等部门的有关负责人为优生保健监督员；乡（镇）人民政府、街道办事处和居民委员会、村民委员会及机关、学校、企事业单位要聘计划生育工作人员为兼职优生保健监督员。

第五条 优生保健监督员职责是：

（一）负责《条例》和本细则的贯彻实施及监督检查。

（二）定期向市、市（县）、区卫生行政部门报告工作情况。

（三）掌握本辖区人口素质的基本情况，开展优生优育宣传教育。

（四）完成市、市（县）、区卫生行政部门交给的优生保健监督管理任务。

（五）会同有关部门督促执行经县级以上卫生行部门审核决定必须施行的终止妊娠或绝育手术。

（六）对违法的单位或个人提出处罚意见报有关部门处理。

（七）定期填报优生执法有关报表。

第六条 优生保健监督员执行任务时，应出示由省卫生行政部门统一印制的《优生保健监督证》。

第七条 在已开展婚前健康检查地区，男女双方在结婚登记前一至二个月内，持单位（街、乡）的健康情况介绍，居民身份证及两张近期免冠照片，到负责婚前健康检查的保健医疗单位进行婚前健康检查。

第八条 婚前健康检查与优生和优育有关的遗传疾病检查工作，由市卫生政部门指定单位砂担，履行验收手续，报市民政局备案。

第九条 承担婚前健康检查任务的保健医疗单位及卫生技术人员，必须具备《辽宁省婚前健康检查管理办法》第六、七条规定条件。

第十条 婚前健康检查部门，在婚前健康检查中，发现男女双方属直系血亲或三代内旁系血亲的以及男女一方患性病、麻风病未治愈的，须在婚前健康检查证明中注明禁止结婚。

第十一条 男女中一方患有精神分裂症、躁狂抑郁症、偏执性精神病、癫痫性精神障碍（以下简称重性精神病）之一的，须经市级以上精神病院临床治愈二年以上证明，方可登记结婚。

第十二条 婚前健康检查发现重性精神病、痴呆傻、常染色体显性遗传病（软骨发育不全、先天性成骨不全、进行性肌营养不良、马凡氏综合症、视网膜色素变性），地方性克汀病其中之一的，经市卫生行政部门指定的医疗保健单位确诊后，在出具婚前健康检查证明时必须注明患病一方（无生育能力除外）在婚前须到市卫生行政部门指定的开展节育手术单位施行绝育手术。

第十三条 在已开展婚前健康检查的地区，婚姻登记部门在办理结婚登记时必须查验当事人提供的婚前健康检查证明，不提供婚前健康检查证明者，不予办理登记。

双方有重性精神病史的，在提供婚前健康检查证明的同时，还必须提供市级以上精神病院临床治愈二年以上的证明和一方实施绝育手术的证明。

属于双方为中度痴呆傻的，一方患常染色体显性遗传的，双方患有地方性克汀病的其中之一者，提供婚前健康检查证明的同时必须提供一方的绝育手术证明。

第十四条 市卫生行政部门聘请有关专家，成立市防止劣生技术鉴定小组负责对《婚姻法》、《条例》和本细则中所列疾病的会诊和技术鉴定，并负责对本地区业务技术的指导和培训工作。

第十五条 对经市防止劣生技术鉴定小组技术鉴定有争议或疑难病例的，可提请省技术鉴定委员会做技术鉴定。省技术鉴定委员会的技术鉴定结论为最终技术裁决。

第十六条 妇女妊娠十二周前，应在户口所在地的街道防治站或乡医院建立孕妇保健册，进行初诊检查并定期做孕期检查。

第十七条 需进行绝育或终止妊娠手术的，其医疗费用（不包括陪护费和伙食费）按下列规定执行：

（一）享受供养直系亲属半费医疗的，由其供养职工所在单位全额报销。

（二）不享受公费医疗的，由乡（镇）人民政府、街道办事处在计划生育事业费中全额报销。

第十八条 对违反本细则规定的单位和个人按下列规定予以处罚：

（一）违反禁止生育规定而生育的，由区、乡（镇）人民政府对夫妻双方或其监护人处以罚款，罚款额为夫妻双方或其监护人当年收入的10-12%，罚款按十四年计算，在处罚当时一次收取。

（二）拒绝接受婚前健康检查或伪造有关证明的，由优生保健监督员予以劝告，经劝告无效的，由卫生行政部门给予通报批评，并建议所在单位给予行政或经济处罚。

（三）擅自出具婚前健康检查、产前诊断和绝育手术证明的，其证明无效，由卫生行政部门通报批评，没收非法所得，并处以非法所得一倍以下罚款，同时建议所在单位给予行政处分。

第十九条 罚款一律上缴同级财政，使用财政部门统一制发的罚款收据。

第二十条 当事人对处罚决定不服的，可在接到处罚决定之日起十五日内向做出处罚决定的上一级部门申请复议，复议部门应在接到申请书之日起三十日内做出复议决定。当事人对决定不服的，可在接到复议决定之日起十五日内向人民法院起诉，逾期不起诉，又不履行复议决定的由做出处罚决定的部门申请人民法院强制执行。

第二十一条 本细则由市卫生局负责解释。

第二十二条 本细则自发布之日起施行。