非诉行政执行案件和解
-----化解行政争议的最佳途径

湖北省宜昌市西陵区人民法院：宁洲平/向建军


内容题要：
本文立足于法学理论与审判实践相结合，总结了笔者多年从事非诉行政执行案件工作经验，对非诉行政执行案件和解的可行性进行了详细分析，提出了非诉执行案件和解应该注意的问题应该坚持的原则。对在非诉执行案件中实际存在的行政争议进行了分析，对怎样通过和解化解行政争议提出了自己的独特见解，举案说明了非诉执行案件具体操作办法，用大量数据和事实论证了非诉执行案件和解是解决行政争议最佳途径。此文对法院执行法官审查与执行非诉行政执行案件有较高的参考价值。


关键词： 执行和解 解决争议 注意事项及操作办法
目前我国处于经济转轨、社会转型的特殊时期，维护社会和谐稳定任务艰巨繁重。胡锦涛同志曾指出：要建立健全对人民内部矛盾经常化制度化的调处机制，及时处理纠纷，尽可能把各种矛盾和隐患化解在基层。中央政法委强调推动建立人民调解、行政调解、司法调解三位一体的“大调解”工作体系，最高法院要求把调解优先、调判结合的工作原则贯穿到执法办案中，努力实现案结事了人和。建立化解行政争议新机制作为行政审判工作、行政非诉执行工作的一项战略任务，社会对之充满期待，各级法院行政审判人员、执行法官积极将协调和解机制运用于审判工作和执行工作，基本建立了行政诉讼案件、非诉行政执行案件调处机制。目前非诉行政执行案件有不断增加趋势，笔者所在的宜昌市法院近四年共审查行政非诉案件2790件，而同期全市法院审结的一审行政诉讼案件只有529件，行政非诉案件较行政诉讼案件数量大得多。如2007年审查行政非诉案件709件，而受理一审行政诉讼案件为167件，行政非诉案件是行政诉讼案件的4.25倍；2008年审查行政非诉案件930件，而受理一审行政诉讼案件为146件，行政非诉案件是行政诉讼案件的6.37倍；2009年审查行政非诉案件627件，而受理一审行政诉讼案件为125件，行政非诉案件是行政诉讼案件的5倍；2010年审查行政非诉案件524件，而受理一审行政诉讼案件为90件，行政非诉案件是行政诉讼案件的5.82倍。从全国范围看，也大致呈现类似的现象。行政非诉案件一般由基层法院审查与执行，许多的具体行政行为在执行过程中才暴露出行政争议存在，这给基层法院如何化解行政争议带来了新的挑战。如果行政非诉案件中存在的行政争议如果得不到化解，会导致行政争议矛盾扩大，行政管理相对人上访增多，甚至出现过激行为，不仅影响行政机关形象，更影响社会稳定。为此，执行法官在承办非诉行政执行案件时应该深切的理解法律条文背后的人文精神和立法精神，做到既严把案件的审理程序、又兼顾案件其他环节的衔接，并在力所能及的范围内积极探索调解途径，解决行政争议。王胜俊指出：案结事了是纠纷解决的最佳效果，“调解优先，调判结合”是实现案结事了的最佳途径 。笔者认为非诉行政执行案件和解是化解行政争议的最佳途径。
一、非诉行政执行案件和解的可行性分析
所谓行政非诉执行案件，是指行政机关作出的具体行政行为生效后，公民、法人或者其他组织在法定期限内既不申请复议和提起诉讼，又不履行行政行为确定的义务，由作出具体行政行为的行政机关或者具体行政行为确定的权利人在规定的期限内向人民法院申请强制执行的案件。非诉行政执行案件的执行能否以和解方式结案，行政诉讼理论界一直存在争议。根据传统的大陆法系传统的行政行为学说认为，行政机关同行政管理相对人的和解行为，是处分公共意志的表现。长期以来，我国多数学者也认为：行政机关是公权力的代表，其自行实施强制行为或者申请法院予以强制，目的在于迫使相对人履行行政义务或达到与履行义务相同的状态。对于行政机关而言，此种权力的行使既是其权利也是其义务。因此，行政机关必须依法行使强制执行权，不得处置或放弃，否则就意味着失职，为行政管理的宗旨所不容。这与只涉及平等主体间权利义务关系，民事法律关系双方当事人在法律许可范围内均有权处分自己实体和诉讼权利的民事执行制度是不同的。故有一部分人认为，根据我国目前法律规定，在行政强制执行过程中不允许进行和解。因为《行政诉讼法》第五十条明文规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。”这一原则理应在行政机关申请法院强制执行的案件中得到贯彻执行。如果法院在办理非诉行政强制执行案件过程中，允许双方当事人和解，就会与诉讼中不适用调解的原则相矛盾。
笔者不同意上述观点。笔者认为，如果非诉行政执行案件的执行不适用和解，这将给非诉行政执行案件的执行实际操作带来了很多不便。例如，对行政机关申请被执行人拖欠的罚款案件，如果被执行人履行确有困难或根本无履行能力的，由被执行人提出申请，提供证据（被执行人提供证据有困难的，可申请法院调取），法院审查属实的，依据现行法律规定，这种情况只能中止执行，造成大量积案。随着构建社会主义和谐社会理念被普通民众渐渐接受，许多法院在受理非诉行政执行案件的执行后，引入了和解机制，大量非诉行政执行案件的执行以和解方式结案。笔者对以上做法表示认同，因为人民法院对非诉行政执行案件的执行进行和解，既有利于被执行人加强对具体行政行为合法性的认识，又有利于被执行人减少对申请人的抵触情绪，化解行政争议，增强了被执行人对具体行政行为的认可，自动履行具体行政行为。此外还有利于被执行人与第三人之间基础性民事争议的解决，最终节约了诉讼资源，收到了“案结事了人和”的社会效果。在申请人即行政机关作出的具体行政行为存在一定瑕疵的情况下，对非诉行政执行案件的执行进行和解，有利于申请人及时认识到自身行政行为不足所在，并能迅速进行必要弥补，从而更好地保障行政机关依法行政的公信力，化解行政争议。
笔者认为执行和解在非诉执行案件适用有其理论依据。在非诉行政执行案件的执行程序中，引入执行和解制度主要基于两个方面的原因：一方面是行政机关及其工作人员在行使行政职权过程中拥有较大的行政自由裁量权；另一方面是在行政过程中，追求双方法律地位平等的理念已深入人心，行政相对人可以平等论证论点，求得行政执法的公正、公平。行政自由裁量权，是指行政机关在法律明示授权或者消极默许的范围内，基于行政目的，自由斟酌，自主选择而作出具体行政行为的权力。众所周知，我国行政机关及其工作人员拥有较大的自由裁量权。具体体现在：一是法律、法规不可能对行政行为在所有情况下所有的处置方法作出详尽、具体、明确的规定，而只能采用相对确定的处置方法和富有弹性之原则。法律遂将处罚的具体适用和处罚的幅度留给行政机关自由裁量；二是行政处罚幅度太大，给行政自由裁量权的运用营造了宽松环境，行政机关自由裁量的空间异常广阔；三是行政法以不确定的法律概念概括性用语来划分档次，如“情节严重”、“情节较重”、“情节较轻”等。行政机关在作出具体行政行为时，只有听凭执法者的理解和把握而实施自由裁量；四是一些行政处罚规定没有明确的幅度，只能由行政机关根据情势酌情裁量；五是行政执法人员执法水平程度、对行政法规的理解程度、对行政违法行为的判断和理解能力等因素，直接影响行政自由裁量权的行使。具体行政行为虽然是以行政机关的名义作出的，体现的是“公权”运作的结果，但是，就具体行政行为作出是否适当，与其工作人员对法律理解和熟练掌握程度、对案情的分析能力以及是否持有个人成见“息息相关”。因此，我国的行政自由裁量权在运行中不可避免地存在行政处罚不适当，拖延履行法定职责，甚至滥用职权等失衡现象，而这些失衡无疑是行政执法人员不当地 “自由处分公权”，从而导致行政相对人不自动履行具体行政行为引起的。针对这些情形，如果单纯地以强制形式实现之，则不能取得很好的法律效果和社会效果。笔者认为，人民法院在执行非诉行政执行案件过程中，完全可以适用执行和解，使双方在法定自由裁量幅度内“处分公权”。《中华人民共和国行政处罚法》第32条规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”同时第五章第3节规定了充分行使协商权的“听证程序”。行政执法过程尚且允许行政管理相对人“申辩”与其“对话”，而非诉行政执行案件的具体行政行为是未经人民法院诉讼审判的，在人民法院受理和执行过程中，被申请人也应该享有对行政行为进行充分的协商“申辩”和“对话”的权利。行政机关对被申请人的“申辩”有理的部份，可以通过人民法院调整其具体行政行为的内容和履行方式，以“执行和解”结束执行程序，这即有利于调动行政机关参与执行的积极性，提高其依法行政的意识和能力；更有利于提高被执行人履行义务的自觉性。
二、非诉行政案件的执行和解应注意的问题
非诉行政案件的执行和解与普通民事、刑事附带民事等案件的和解有本质不同，有其自身特点，在非诉行政执行案件的执行中建立和解制度应充分考虑到非诉行政执行案件的执行的特殊性，不能照搬普通民事、刑事附带民事等案件的和解制度模式。应该注意以下问题。
1、非诉行政案件的执行和解应坚持的原则。
（1）合法性审查原则。非诉行政案件的执行和解不能对法院的合法性审查原则产生动摇与影响。合法性审查是决定被申请执行的具体行政行为是否准予执行的前提条件。合法性审查包括两个方面，一是对被申请执行的具体行政行为合法性进行审查，应当注意的是审查对象不是具体行政行为指向的基础民事争议，而是被申请执行的具体行政行为本身。最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第九十三条明确规定：人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为的案件后，应当在３０日内由行政审判庭组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查，并就是否准予强制执行作出裁定。该解释第九十五条规定：被申请执行的具体行政行为有下列情形之一的，人民法院应当裁定不准予执行（一）明显缺乏事实根据的；（二）明显缺乏法律依据的；（三）其他明显违法并损害被执行人合法权益的。因此法院受理非诉行政案件的执行后进行调解，必须是经审查后准予强制执行的。二是对申请人与被执行人达成的和解协议的合法性进行审查，和解协议的内容必须符合法律规定。（2）国家公权力的行政权不得处分原则。作为申请人的行政机关或法律、法规授权的组织在行政管理过程中作出具体行政行为是其行使国家法律赋予的行政权的结果。而行政权属于国家公权力范畴，因此被告行政机关行使行政权作出的具体行政行为具有公定力。这种公定力是一种对世法律效力，它并不是仅对行政机关与行政相对人双方而言的一种法律效力，而是对行政机关以外的任何机关、组织和个人而言的。公定力表现为一种尊重义务，它要求一切机关、组织或个人对行政机关所作的具体行政行为表示尊重，不能任意予以否定。简而言之，即行政机关或法律、法规授权的组织作出具体行政行为，是行政机关的法定职责，行政权的行使在其权限、处理方式、操作程序上都有比较严格的规定，行政机关不得随意处分。因此，作为国家公权力的行政权不得处分也成为依法行政的一项基本原则。非诉行政案件的执行在执行过程中，法院主持调解，不能允许申请人随意放弃权利。（3）被执行人提出申请、申请人自愿原则。非诉行政案件的执行在执行过程中进行和解，不是法定程序，执行员没有依职权行使和解的权利，必须以被执行人提出申请，申请人自愿为前提。一般情况下，被执行人在执行过程中，都是同意协商的，但申请人希望按照原具体行政行为执行。被执行人提出请求和解申请后，执行员先征求申请人意见，申请人同意协商的，执行员才有权利组织双方当事人进行协商。（4）和解协议完全履行原则。一方当事人不履行或不完全履行和解协议的，另一方当事人在法定期限内申请强制执行的，法院应立即进入强制执行程序，执行原生效的行政法律文书。
2、非诉行政执行案件和解具备的条件
非诉行政执行案件和解是法院审判人员或执行人员在非诉行政执行案件执行过程中，找到行政争议症结，通过解决案外的纠纷，在法律许可的范围力争相对人利益的实质性解决，做到案结事了，达到化解行政争议的目的。故非诉行政执行案件和解需要社会各方面的支持和参与，良好的环境。即外部条件：（1）必须坚持党的领导，将非诉行政执行案件执行工作置于党委的领导和人大的监督之下。对涉及社会稳定的敏感案件，主动与党委、人大和政府沟通、协调各方政治优势，争取党委、人大和政府的支持，为行政审判创造了良好的执法环境。（2）对涉及地方党政决策和重大影响的案件，建议一把手要亲自参与协调，通过各部门、各行业的来促进非诉行政执行案件调解力度。（3）通过向行政机关发非个案指导材料等白皮书活动，与行政机关进行典型案例研究等，形成司法与行政的良性互动，减少行政争议。（4）非诉行政执行案件执行过程中，能调则调，发现具体行政行为存在瑕疵又不能裁定不予执行的，尽可能通过司法建议形式，让行政机关自己纠错，减少强制执行，最大限度化解行政争议。非诉行政执行案件和解还必须具备的以下法律条件：(1)非诉行政执行案件的执行和解，必须在执行过程中进行，必须是经审查后准予强制执行的。执行程序尚未开始或者执行程序业已结束的，均不发生执行和解问题。(2)非诉行政执行案件的执行在执行过程中进行和解，被执行人必须有诉讼行为能力。如果当事人一方或者双方不具有诉讼行为能力，就难以体现当事人双方的真实意愿，无法就执行问题达成和解协议。所以，执行和解案件的双方当事人，必须具有诉讼行为能力。但无诉讼行为能力的当事人，可由其法定代理人或者委托代理人行使执行和解的权利，法院应注重审查代理人的代理权限。法院执行员在审查和解协议的内容时，对签订和解协议的代理人的代理权限进行严格审查。由代理人签署的协议，必须有申请人或者被执行人的特别授权，必须注明有执行和解这一代理权限，否则和解协议不发生任何法律效力。(3)法院应注意证据的审查。例如：行政机关申请执行罚款。如果被执行人有履行能力，由执行人员依照法律和政策的规定，对被执行人的思想进行排解疏导，说服教育，促使被执行人自动履行义务。如果被执行人履行确有困难或根本无履行能力的，由被执行人提出申请，提供证据（被执行人提供证据有困难的，可申请法院调取），法院审查属实的，根据实际情况处理。被处罚人可按自己履行能力，履行部分义务，行政机关按法定程序同意被处罚人缓交、免交，由法院主持签订和解协议，这样操作比较符合实际，也可以缓解矛盾，维护社会稳定。（4）现行法律规定下，法院不能变更或追加被执行人。行政非诉执行案件的标的,是行政机关对行政相对人作出的具体行政行为,应该由行政机关依法确定由哪位相对人承担履行义务,法院无权裁定其它人履行义务，司法权不能代替行政权。目前没有明确的法律规定行政非诉执行案件可以变更或追加被执行人，最高法院司法解释规定是被执行人发生变更、合并等情况的，通知行政机关变更被执行人，由法院审查。故发生行政非诉执行案件中可变更或追加被执行主体的情形,不能通过民事执行类推等方式草率适用。 (5)执行员要做好和解协议笔录。在执行过程中，双方当事人自行和解达成协议的，执行员应当将协议内容记入笔录，由双方当事人签名或者盖章后生效。
三、非诉行政执行案件和解的具体操作办法
1、行政机关拥有自由裁量权的具体行政行为和解
行政自由裁量权，是指行政机关在法律明示授权或者消极默许的范围内，基于行政目的，自由斟酌，自主选择而作出具体行政行为的权力。自由裁量权具体体现在：一是法律、法规不可能对行政行为在所有情况下所有的处置方法作出详尽、具体、明确的规定，而只能采用相对确定的处置方法和富有弹性之原则。法律遂将处罚的具体适用和处罚的幅度留给行政机关自由裁量；二是行政处罚幅度太大，给行政自由裁量权的运用营造了宽松环境，行政机关自由裁量的空间异常广阔；三是行政法以不确定的法律概念概括性用语来划分档次，如“情节严重”、“情节较重”、“情节较轻”等。劳动保障部门在作出具体行政行为时，只有听凭执法者的理解和把握而实施自由裁量；四是一些行政处罚规定没有明确的幅度，只能由行政机关根据情势酌情裁量；五是行政执法人员执法水平程度、对行政法规的理解程度、对行政违法行为的判断和理解能力等因素，直接影响行政自由裁量权的行使。具体行政行为虽然是以行政机关的名义作出的，体现的是“公权”运作的结果，但是，就具体行政行为作出是否适当，与其工作人员对法律理解和熟练掌握程度、对案情的分析能力以及是否持有个人成见“息息相关”。因此，我国的行政自由裁量权在运行中不可避免地存在行政处罚(处理)不适当，拖延履行法定职责，甚至滥用职权等失衡现象，而这些失衡无疑是行政执法人员不当地 “自由处分公权”，从而导致行政相对人不服具体行政行为引起行政诉讼。针对这些情形，笔者认为，执行上述具体行政行为行政案件，完全可以引入调解，使行政机关在法定自由裁量幅度内“处分公权”。《行政处罚法》第三十二条规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”同时第五章第3节规定了充分行使协商权的“听证程序”。如果行政机关对行政管理相对人的“申辩”有理的部分，没有全部采纳，可以通过人民法院在执行非诉行政执行案件过程中通过听证后，调整其具体行政行为的内容和履行方式，以“和解”方式结案。这既有利于调动行政机关依法行政的意识和能力；更有利于化解行政争议，做到案结事了。笔者所在法院执行被执行人某公司不履行某劳动部门行政处罚案，某公司因拖欠劳动者工资，被劳社部门立案调查，某公司不按要求报送书面材料，隐瞒事实真相，出具伪证，被执行人对上述的事实无争议，但其认为，现经济形势不好，拖欠劳动者工资事出有因，被告对其罚款20000元承受不起。经审查，对被执行人罚款2000元到20000元属行政机关在法定幅度内自由裁量权，行政机关对被执行人罚款20000元并无不当，依法可以强制执行。但执行法官认为，强制执行不能化解行政争议，该案可以通过行政机关调整其具体行政行为的内容和履行方式，以“和解”方式结案。经法院多次对被执行人讲法析理，被执行人充分认识了自己的错误，在此基础上，被执行人请求交纳15000元罚款，余款免交，行政机关表示同意。被执行人交纳15000元罚款后结案，该案的处理有利于社会矛盾化解，提高行政管理相对人自动履行具体行政行为的自觉性，更重要的是消除了“官民隔阂”，改善了司法环境。
2、有瑕疵的具体行政行为和解
行政机关的具体行政行为存在一定瑕疵，但又不足以裁定不予执行，引入和解机制，大大节约社会管理行政资源和诉讼成本。成本的概念是私人部门考察组织运营的一个标准，私人组织为了利润最大化，必须把成本管理纳入到组织管理中来。但是，现代政府的运营也把成本方面的考量作为一个重要因素加以考虑，而且，减少行政成本已经成为现代政府的一项基本追求，是行政目标中的一个重要组成部分。 就我国目前的情况而言，行政成本曾增长趋势，有一部分是政府与社会关系朝着健康的方向发展的结果。在原先政府与社会关系混为一体的条件下，存在着大量的隐性行政成本，政府的许多消耗是没法统计、没法计算的，随着行政改革的深化，政府与社会的关系不断地理顺，一些隐性的行政成本显性化，从而表现出行政成本迅速增长的问题。就此而言，是一件好事。但是目前，我国行政成本的增长也大大地超出了合理性的界限，已受到社会各界的观注。故节约社会管理资源，降低诉讼成本已是审判案件所必须考虑的问题。如西陵法院执行被执行人某公司不服某劳动局行政处理决定案，涉及第三人某乙。基本案情为，某乙在被执行人公司工作，未与被执行人签订书面劳动合同，被执行人亦未按规定为某乙交纳社会保险费，某乙即向被告某劳动局投诉。某劳动局严格按法定程序，以被执行人未与第三人签订书面劳动合同，亦未给第三人缴纳社会保险费为由。根据《劳动合同法》第十条规定、第八十二条第一款和《劳动合同法实施条例》的相关规定、《社会保险费征收暂行条例》第二条、第十二条规定作出了处理决定，即被执行人支付第三人在被执行人工作期间的双倍工资，并为其补缴社会保险费。具体行政行为生效后，行政机关向法院申请执行，法院审查该案发现，某乙在被执行人公司工作的起始时间证据单薄，不够确实充分。因对事实劳动关系起始时间认定是一大难点，合议庭认为，该案的起始时间虽然不能完全锁定，但根据现有证据劳动部门的认定已是最为合理，应该属被诉具体行政行为存在一定瑕疵，又不足以裁定不予执行的情况。假设裁定不予执行，申请人会撤销原处理决定，要求被执行人与第三人就劳动争议纠纷仲裁，这实际是把难题踢出去，而且劳动争议纠纷后，又必将发生劳动争议民事案件，劳动争议解决后，劳动部门还是回到起点，对被执行人行为进行处理，再又引起行政诉讼。真可谓“劳民伤财”。为此，法院在不违反原则的情况下，多次组织被执行人和第三人协调，并要求申请人在场，最后，被执行人和第三人同意协商，被执行人和第三人和解，没有发生新的矛盾。这样处理既有利于提高法院执行效率，又可以节约劳动行政管理成本，还降低了当事人诉讼成本，还可以使行政机关及时认识到自身具体行政行为不足而进行必要弥补，从而达到化解行政争议之目的。
3、被执行人无履行能力的和解
行政机关申请执行金钱内容的。如果被执行人有履行能力，应该由执行法官依照法律和政策的规定，对被执行人的思想进行排解疏导，说服教育，促使被执行人自动履行义务。如果被执行人履行确有困难或根本无履行能力的，由被执行人提出申请，提供证据（被执行人提供证据有困难的，可申请法院调取），法院审查属实的，根据实际情况处理。被执行人可按自己履行能力，履行部分义务，行政机关按法定程序同意被执行人缓交、免交，由法院主持签订和解协议，这样操作比较符合实际，也可以缓解矛盾，维护社会稳定。笔者特别要谈到的是执行加处罚款问题。依据《行政处罚法》第五十一条的规定，行政机关依法拥有加处罚款的权力，在行政机关申请法院强制执行加处罚款法院受理后。实践中加处罚款大大超出罚款本身的金额是大量存在的，在此情况下，执行法官应该在加处罚款的执行中着重引入和解机制，对相对人积极履行罚款和经济确有困难的，在计算加处罚款的数额上强调行政机关和相对人和解，减免相对人的加处罚款数额。这样做有例于化解行政争议。
实际证明，非诉行政执行案件的和解已成为化解行政争议的最佳途径，2007-2010年，全宜昌市法院共立案审查各类行政非诉执行案件2790件，其中裁定准许执行行政非诉案件2730件，裁定不准许执行60件。其中2007年全市法院审查裁定准许执行行政非诉案件700件，裁定不准许执行9件。裁定准许执行案件中，相对人自动履行125件，采取和解方式结案344件，强制执行36件，终结执行182件，其他结案方式9件。2008年全市法院审查裁定准许执行行政非诉案件909件，裁定不准许执行21件。裁定准许执行案件中，相对人自动履行79件，采取和解方式结案655件，强制执行24件，终结执行113件，其他结案方式33件。2009年全市法院审查裁定准许执行行政非诉案件609件，裁定不准许执行18件。裁定准许执行案件中，相对人自动履行46件，采取和解方式结案511件，强制执行8件，终结执行43件，其他结案方式1件。2010年全市法院审查裁定准许执行行政非诉案件512件，裁定不准许执行12件。裁定准许执行案件中，相对人自动履行15件，采取和解方式结案417件，强制执行28件，终结执行27件，其他结案方式13件。综上，宜昌市法院近四年非诉行政执行案件和解结案1927件，行政争议均在执行过程中得到了化解，无一行政管理相对人上访，更没有出现过激行为，实现了案结事了人和。必须强调的是非诉行政执行案件和解是通过做人的心理工作，执行法官应该使用心理学中的相关技巧，实现真正的案结人和。笔者认为，应该建立起具有非诉行政执行案件的执行诉讼特点的和解制度，从而使非诉行政执行案件对化解行政争议更有效、更科学。


二0一二年五月二日

附作者基本情况

向建军，女，1962年11月出生，土家族，大学本科学历，现任宜昌市西陵区人民法院行政庭庭长，审判委员会专职委员。在一线从事行政审判十四年。多次在全国、省、市级刊物上发表案例和调研文章,多次获奖。所在行政审判庭近五年二次被评为评为“全省法院行政审判工作先进集体”。 联系电话：18972005929

宁洲平 ，女，1959年9月出生，汉族，大学本科毕业。现任宜昌市西陵区人民法院党组成员、副院长。主管行政审判与行政非诉执行案件十多年。在全国、省、市级刊物上发表案例和调研文章十多篇,多次获奖。2010年被湖北省高级人民法院记“二等功”。联系电话：18972005989


论文独创性声明

本人郑重声明：所呈交的论文是我个人进行研究工作及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果，特此声明。
论我国刑事侦查的公正与效率目标

毛立新

【摘要】刑事侦查作为刑事司法活动的重要组成部分，必然要追求公正与效率的目标。笔者以新时期经济市场化、法制现代化进程为背景，提出追求公正与效率新时期刑事侦查工作的主题，并分析了公正与效率目标在刑事侦查中的体现和要求，就加强侦查制度改革、实现公正与效率目标提出了自己的见解。

【关键词】刑事侦查 公正 效率 改革



公正与效率是刑事诉讼的两大价值目标。“公正乃是刑事司法的灵魂”，是刑事诉讼的核心价值[i]。与此同时，效率也是刑事诉讼的重要价值，“公正在法律中第二种涵义是指效率。” [ii]追求公正与效率，是我国司法改革的目标。刑事侦查工作作为刑事司法活动的重要组成部分，也必然追求公正与效率。提高侦查效率，确保执法公正，是我国刑事侦查工作改革与发展的方向。

一、追求公正与效率，是新时期刑事侦查工作的主题

在新时期社会主义市场经济蓬勃发展，中国加入WTO并不断融入世界经济大家庭，党领导人民建设社会主义法治国家的新形势下，刑事侦查工作面临着两个方面的严峻挑战：

（一）刑事犯罪不断升级的挑战。市场经济发展，经济全球化，带来了社会结构、经济结构和人们思想观念的急剧变化，特别是利益关系的调整，引发了大量社会矛盾，导致社会上诱发犯罪的因素和犯罪分子可资利用的机遇、条件增多;而新旧体制交替过程中，原有的社会管理机制明显弱化，新的社会管理机制的建立健全需要较长的一个时期。这决定了在当前和今后一个相当长的时期内，我国刑事犯罪总量必然有增无减。从统计数字看，1983年严打时全国刑事犯罪案件立案是61万起，到2001年全国刑事案件立案达到445万起，增长了六倍多。未来刑事犯罪加剧、升级的趋势十分明显，特别是以涉枪、涉爆为特征的暴力犯罪，带有黑社会性质的有组织犯罪，以吸毒贩毒为纽带的连锁犯罪，贪污贿赂、金融诈骗、洗钱等严重经济犯罪，以电脑和网络为代表和作案手段的高科技犯罪等具有世界性的五大犯罪浪潮，必将在我国迅猛发展。[iii]

（二）法制现代化的挑战。1996年修订的《刑事诉讼法》，改革了庭审制度、调整了强制措施、允许律师在侦查阶段介入等，加强了对侦查工作的监督制约，对侦查人员提出了更高要求。党的十五大、十六大提出建设社会主义法治国家和建设社会主义政治文明，则要求继续改革刑事侦查制度中陈旧、落后的内容，建立与现代政治、经济、文化、科技相匹配的民主、科学、文明的刑事侦查制度。社会公众权利意识的增强，要求刑事侦查部门改变重实体、轻程序，重打击、轻保护的观念，增强程序意识和人权保障意识。我国已经加入WTO，并已签署《公民权利和政治权利国际公约》等国际条约，这要求我国刑事侦查活动必须接受国际刑事司法准则和国际贸易规则的约束，向国际刑事司法标准靠拢，扩大人权保障，严格、公正、文明执法。

面对刑事犯罪不断升级和法制现代化的挑战，刑事侦查工作暴露出许许多多不适应之处，集中表现为：

（一）侦查破案的能力不强，侦查效率不高。由于刑事侦查体制不顺，条块分割，指挥不畅，行动迟缓;刑事侦查队伍整体素质不高，办案能力不强;侦查专业手段和基础业务建设十分薄弱，情报信息不灵;侦查模式老化，破案手段单一等原因，导致侦查破案的效率不高。相当部分刑事案件没能快速、及时侦破,犯罪分子没有受到应有的打击，人民群众的安全感受到威胁，社会治安是依然社会普遍关注的热点问题。2003年3月1日中国国家统计局公布的第二次全国百姓安全感调查显示,在影响百姓安全感的诸因素中,“刑事犯罪”依然高居首位。

（二）执法不公、不严，侦查违法现象突出。由于刑事侦查活动缺乏有效的监督和制约，实践中侦查违法现象屡禁不止、层出不穷。主要有：刑讯逼供时有发生，利用疲劳战、车轮战、变相体罚逼取口供及引供、诱供行为普遍存在;滥用强制措施问题突出，使用拘留、取保候审、监视居住等人身强制措施具有较大的随意性，超期羁押问题十分严重;在采取搜查、扣押、查询、冻结等侦查措施时，随意扩大使用范围，侵犯公民合法权利等。这些问题的出现，严重影响了执法的公正性，损害了执法机关的形象。特别是近两年来,媒体接连曝光各地发生的“刑讯致死人命案”“处女卖淫案”“夫妻看黄碟案”等，引发了社会各界对侦查工作的严厉批评，专家学者纷纷呼吁严格约束侦查权。

以上说明，新形势下的刑事侦查工作，面临着公正与效率、打击犯罪和保障人权双重不足的困境。为应对挑战，摆脱困境，公安机关一方面要继续加强对刑事犯罪的打击与控制，不断提高侦查效率，加大打击犯罪力度;另一方面，还必须加强对刑事侦查活动的监督制约，严格公正执法，切实保障人权。也就是说，追求公正与效率构成了新时期刑事侦查工作改革与发展的主题。

二、公正与效率在刑事侦查中的体现与要求

公正和效率作为刑事诉讼的两大基本价值目标，在刑事侦查中有其具体体现和要求。下面分别加以论述：

（一）刑事侦查中的公正目标

刑事侦查中的公正是指在侦查活动中要体现公平、平等、正义的法律精神。[iv]公正包括实体公正和程序公正两个方面。

实体公正，即结果公正，指案件实体的结局处理所体现的公正。根据我国刑事诉讼法等规定，侦查机关侦查终结后，必须依据实体法的规定作出公正的处理，包括：对于犯罪事实清楚，证据确实、充分，犯罪性质和罪名认定正确，法律手续完备，依法应当追究刑事责任的案件，应当制作《起诉意见书》，移送人民检察院审查起诉;发现不应对犯罪嫌疑人追究刑事责任的，应当撤销案件；犯罪嫌疑人已被逮捕的，应当立即释放，发给释放证明，并且通知原批准逮捕的人民检察院;发现犯罪嫌疑人不够刑事处罚需要行政处理的，经县级以上公安机关批准，对犯罪嫌疑人依法予以行政处理或者移交其他有关部门处理;对于错误立案、错误采取侦查行为和错误采取强制措施的，特别是对无罪的人受到刑事追究的案件，应在立即纠正的同时依法给予赔偿或者补偿等。

程序公正，即过程公正，是指侦查程序方面体现的公正。根据我国刑事诉讼法的规定和程序正义的精神，程序公正在侦查工作中体现和要求是：坚持以正当程序追究犯罪，实现惩罚犯罪与保障人权的统一;刑事侦查权的行使必须严格遵照法定的范围和程序,严禁超越职权和程序违法；对刑事侦查权进行严格的监督制约，特别要受到司法权的控制与约束；侦查机关及其工作人员要认真保障当事人和其他诉讼参与人，特别是犯罪嫌疑人和被害人的合法权利；必须按法定期限办案、结案，提高工作效率等。

实体公正和程序公正作为司法公正的两个方面，体现了刑事诉讼中追究犯罪与保障人权的两大价值目标，二者犹如车之两轮、鸟之双翼，同等重要，不可偏废。在刑事侦查中，实体公正是侦查机关追求的根本目标，程序公正则是实现实体公正的措施和保障。实践证明，单纯追求实体公正会导致漠视甚至践踏犯罪嫌疑人的正当权利，造成冤假错案，从而最终导致公正受损。同时，片面追求程序公正也是一种误区，当侦查目的----查明案件事实、揭露并惩罚犯罪无法实现时，正义便无从实现。当然，笔者强调二者同等重要，并非排斥在一定时期内有所侧重发展。在我国，由于长期受“程序工具主义”影响，侦查实践中存在着重实体、轻程序、重打击、轻保护的严重倾向，因此，必须大力提倡程序公正的理念，重点采取措施促进程序公正，加强人权保障。

（二）刑事侦查中的效率目标

刑事侦查中的效率是指通过充分、合理运用侦查资源，降低侦查成本，以最小的成本获得最大的成果。这里涉及两个概念，一个是侦查成本，即侦查中投入的侦查资源（包括时间、人力、物力和财力资源）;另一个是侦查成果，即一定时间内完成的侦查工作数量与质量。刑事侦查效率就是投入的侦查资源与取得的侦查成果之比例。

侦查效率的高低，主要体现在以下三个要素：一是侦查质量。即侦查工作要达到刑事诉讼法规定的标准：犯罪事实、情节清楚；证据确实充分；犯罪性质与罪名的认定正确；侦查活动合法，法律手续完备。实践中，往往用批捕率、起诉率与退查率的高低来衡量侦查质量的高低。二是侦查速度。即一定时间内的侦查工作量，主要体现为单位时间内的破案数;就个案而言，体现为侦查破案周期的长短。三是侦查投入。即侦查中除时间消耗之外，还必须投入一定的人力、物力和财力，以保障侦查工作开展。三要素中，侦查质量是侦查效率的基础，没有质量的速度不仅无效，而且有害;侦查速度是侦查效率的关键，正如法国一位著名的刑侦学家所阐述的，侦查工作中失掉了时间就等于蒸发了真理;侦查投入是侦查效率的必要条件，没有投入就不可能产生效益。

一般来说，在保证质量的前提下，侦查速度愈快，侦查消耗愈少，侦查效率就愈高。因此，刑事侦查中实现效率目标的主要途径为：积极推进刑侦技术和专业手段建设，提高侦查工作科技含量，增强侦查取证能力，使侦查成果既有数量又有质量;理顺侦查体制和简化侦查环节,使侦查活动迅速、有效进行；对侦查资源进行科学、合理配置，强化科学管理，降低消耗，提高效益。由此可以看出，1997年以来公安机关推行以建立覆盖社会面的责任区刑警队、实行侦查审一体化、建立竞争激励机制和提高快速反应能力为内容的刑侦改革，其主要目标取向在于提高侦查效率。