教育部


总结经验，再接再厉，努力实现高校后勤社会化改革的预定目标

――陈至立在第三次全国高校后勤社会化改革工作会议上的报告

2001-12-06




教育部部长 陈至立

同志们：

　　在新世纪的第一年，在全国人民认真落实“十五”计划、加快推进社会主义现代化建设的新形势下，国务院办公厅在西安召开第三次全国高校后勤社会化改革工作会议，进一步学习贯彻江泽民同志“三个代表”的重要思想和党的十五届六中全会精神，总结交流各地高校后勤社会化改革取得的成绩和经验，参观学习陕西省和西安市的成功做法，研究高校后勤社会化改革中出现的新情况、新问题，部署、推动明年全国的改革工作。明天会议将组织与会代表分组进行现场参观。后天，李岚清副总理将就高校后勤社会化改革问题专门与省、自治区、直辖市的领导进行座谈，并作重要讲话。我们要深入、认真学习领会、贯彻落实岚清同志讲话精神。　

　　陕西作为位于西部的一个省，两年来，在省委、省政府的领导下，在西安市委、市政府的大力支持下，克服困难，狠抓落实，不仅在高校后勤社会化改革方面创造了宝贵的经验，而且还为这次会议作了精心、周到的安排，我谨代表教育部和与会代表向陕西省和西安市表示衷心感谢。

　　下面我就进一步抓紧抓好明年全国高校后勤社会化改革工作谈几点意见。　

　　一、两年来全国高校后勤社会化改革取得了突破性进展，积累了经验，有力地保障和促进了高等教育的快速发展

　　1999年11月，经国务院批准，国务院办公厅在上海召开了第一次全国高校后勤社会化改革工作会议，对改革进行了全面动员和部署，标志着我国高校后勤社会化改革进入了一个大力推进的新阶段。去年12月召开的武汉会议，在总结了上海会议之后全国在高校后勤社会化改革工作方面取得的成绩和经验的基础上，对今年的工作提出了明确要求。两年来，各地参照上海、湖北的经验，结合实际情况，采取各种措施，大力推动本地区的高校后勤社会化改革，使改革工作呈现出一派喜人的景象。主要体现在：　

　　1．学生公寓和食堂等后勤设施的建设步伐进一步加快

　　武汉会议以后，各地以多种形式，普遍加快了后勤设施建设进度。预计今年全国新建学生公寓可达1200万平方米，改造220万平方米。去年和今年两年累计可完成新建学生公寓1900多万平方米，改造450万平方米；今年全国可新建学生食堂160万平方米，改造40万平方米，去年和今年累计完成新建学生食堂260多万平方米，改造81万平方米，约可解决200多万学生的食宿问题，大大改善了学校的后勤保障条件。

　　2．各地进一步加强了政府对改革的领导统筹

　　全国绝大多数省、自治区、直辖市，都按照国务院的统一部署，认真学习上海、湖北的经验，切实加强了省级政府对高校后勤社会化改革工作的领导、统筹力度，加大了省和省会城市两级政府对改革的推动力度。陕西省坚持“政府统筹规划，社会支持参与，市场带动推进，企业机制运作”的作法，在西安市的积极参与配合之下，后来居上，改革工作进展迅速。上海市继续大胆实践，开拓创新，在保证新组建高校后勤服务实体稳健、持久经营和发展方面创造了新的经验。湖北省、武汉市的改革又取得了新的进展。四川省层层落实改革目标责任，把各项工作分解到人。在此基础上，省政府成立专门机构，对改革进展情况按月进行督办。黑龙江省政府在武汉会议之后连续召开会议，认真研究落实推动改革的各项措施，牢牢把握改革方向，推动改革健康发展。重庆市委、市政府把高校后勤社会化改革作为实施西部大开发战略和科教兴渝战略的重要内容，进一步理清大学生公寓建设的思路并积极组织实施。湖南省主要领导今年以来连续八次主持召开会议，专门研究高校后勤社会化改革工作，协调、解决有关重大问题，使改革出现了新局面。辽宁省委、省政府及时制订优惠政策，确定相关实施方案，有关部门对学生公寓建设实行特事特办、“一站式”服务，大大加快了学生公寓建设的步伐。山东、河南、浙江、天津、北京等省、直辖市政府，也都根据当地的具体情况，研究制定了一系列加强政府领导统筹、各方齐心协力，加快高校后勤社会化改革工作的政策和措施。

　　3．在探索后勤社会化改革方面，取得了不少新鲜经验

　　目前，全国绝大多数高校都实现了后勤服务系统与学校的规范分离。在此基础上，各地各高校在坚持为师生和教学、科研服务方向的前提下，围绕如何运用社会化的机制和产业化的形式、建立新型后勤保障体制这个重要课题，大胆实践，开拓创新，因校因地制宜，积极进行探索。在后勤服务实体的组建、运营，学生公寓和食堂的建设与管理、高校后勤物资的配送和采购、后勤社会化改革的资金筹措等方面进一步积累了经验，为改革的进一步深化创造了良好的条件。

　　4．新组建后勤服务实体的运行机制不断规范

　　在一年的改革过程中，各地结合本地实际，重视并认真研究新组建的后勤服务实体的运行和管理问题。及时纠正各种不健康倾向，注意明晰教育行政部门、学校与新组建后勤服务实体的责任与义务，正确处理后勤服务实体与学校的责、权、利关系，努力保证新组建后勤服务实体的稳健经营；高度重视维护学校的稳定和学生的利益，在制度与机制方面不断有所创造和创新。华中科技大学选择优秀干部出任新组建后勤服务实体的总经理，抽调6名博士、13名硕士进入实体领导班子，并在学校力所能及的范围内，采取各种有力措施，保证新组建后勤服务实体顺利运行。目前，从全国来看，尽管这些新组建的后勤服务实体的运行机制还不够完善，但对于保证后勤社会化改革沿着正确的方向推进，已发挥了重要作用。

　　5．社会各界对高校后勤社会化改革的认同程度，有了进一步的深刻变化

　　经过两年的改革实践，各级领导普遍深化了对高校后勤社会化重要性和急迫性的认识；各高等学校和广大师生员工对改革带来的成果和显著效益，经过目睹身受，认同度空前统一，改革的信心大大加强；有关企业投入改革的积极性也进一步提高；社会各界一致认为高校后勤社会化改革是一场成功的改革。同时，一批专家、学者也已经开始从理论上对后勤社会化改革的实践进行研究和总结。改革的大环境变得更为有利。　

　　事实证明，两年来，在党中央、国务院的领导下，经过各级政府、各级教育行政部门、各高等学校和各有关方面的共同努力，全国的高校后勤社会化改革已经实现了突破性进展，取得了伟大的成就。改革的成果，不仅直接有力地支撑了最近三年高等教育的快速发展，有力地推动着我国高等教育办学模式与办学观念的深刻转变，对我国高等教育在新世纪更好更快地可持续发展产生了深远影响，而且也对正确引导社会消费与投入，拉动内需，带动各地经济的增长，发挥了积极的作用。　

　　在改革实现突破性进展、取得伟大成就的同时，我们还应清醒地看到，一些地方和高校的改革进展还不够理想，工作还存在一定的差距。对改革过程中出现的不少新问题、新矛盾，急需抓紧研究、解决。与改革的总体要求相比，尚有许多艰巨、繁重的工作要做。一些地方的改革工作，还停留在一般号召上，认识、政策、措施均不十分到位。明年要基本实现改革的各项预期目标，时间极为紧迫，各地、各高校和各有关部门，应按照国务院的统一部署和要求，戒骄戒躁，继续加倍努力。　

　　二、认真总结经验，把握正确方向，努力处理好改革过程中的各种新矛盾、新问题，保证高校后勤社会化改革顺利健康进行

　　几年来，李岚清同志对高校后勤社会化改革作出了一系列重要指示。国务院办公厅和教育部、国家计委、财政部、建设部、国家税务总局、中国人民银行等部门出台的文件，对改革的指导思想、原则目标、步骤重点、办法要求以及相应的优惠政策等都提出了明确的意见。各地也陆续出台了一系列具体政策、措施。可以说，改革的大政方针均已经明确，也有了不少实践经验和有益的探索，现在的关键在于进一步深入推进，狠抓落实。只要我们各方面的工作真正跟上了，真正到位了，改革就能顺利进行并如期完成任务。下面，我想结合这两年改革进展的实际情况，就几个主要问题讲点意见。　

　　1．牢牢把握改革的正确方向

　　要坚持并把握改革的正确方向，就要认真贯彻改革为高校师生和教学、科研服务的宗旨。这是进行高校后勤社会化改革的根本指导思想。在整个改革的过程中，制订的每项政策和措施，改革采取的每一步骤和方法，都必须遵循这一指导思想。各地、各高校在改革的具体操作方面，可以有多种做法，但坚持姓“教”的原则决不能动摇。只有这样，才能保证改革的正确方向和轨道。　

　　要正确理解社会化改革的内涵。推进高校后勤社会化改革的目的，是要依据高校后勤的产业属性，转变观念，大胆创新，摆脱计划经济模式的影响，探索出一条更好进行高校后勤保障的新路子。我国的具体国情和高校的实际情况，决定了改革中特别要注意处理好社会化涉及到的管理体制、资产制度、用工制度、经营机制及各种社会资本投入参与的方法与程度等问题。这些问题十分复杂，需要在实践中不断探索。新组建的后勤服务实体，既要独立运行，也须充分重视高校后勤服务的特殊性，不能将其等同于一般的社会企业，简单地把为高校后勤服务的责任不加区别地全部推向社会，政府和学校也不能甩手不管。必须坚持“由政府统筹主导、教育行政部门组织实施、学校参加、社会参与、市场引导”的做法，各级政府还要继续为改革制订支持和优惠的政策。　

　　要认真处理好经济效益和社会效益的关系，并遵循教育规律。实现高校后勤管理方式与运行机制改革，是为了适应我国高等教育的发展和改革，这是我们这场改革要追求的最大社会效益。这项改革要有利于提高高校后勤服务的质量和管理水平，有利于提高高校的办学效益，有利于保证高校的发展和稳定。同时，高校后勤社会化改革也是计划经济向社会主义市场经济转变在高等学校后勤领域的体现。为此，必须从机制创新入手，建立新型的高校后勤保障系统，从而逐步理顺国家、高校、师生个人在经费方面的合理负担。在改革过程中，要把握社会效益和经济效益的结合点，兼顾各方。既不能只讲经济效益不讲社会效益，也不能只讲社会效益而忽略可持续发展。既要看到长远，也要顾及到眼前。总之，经济效益应当服从社会效益。江泽民同志指出教育事业是崇高的公益事业。从这个意义上说，坚持为高校教学科研和师生服务的方向，坚持微利保本的原则，遵循教育规律，是高校后勤社会化改革的应有之义。　

　　要积极探索能为高校提供可靠、稳定后勤保障与服务的新模式、新机制。高校后勤社会化改革是一项复杂的系统工程，在我国尚没有既定的范例可循。我们要按照十五届六中全会提出的“坚持解放思想、实事求是，反对因循守旧、不思进取”的精神，认真总结实践经验，继续努力探索，大胆创新。我国经济、社会发展的不平衡性，各地和各高校具体情况的差异性，决定了实现社会化的方式应因地因校制宜，加强分类指导。在条件具备的地方，可以组建跨学校的区域性后勤服务实体；也可以采取由具有一定实力、办得又较好的高校后勤实体为龙头，以托管、联合、联营等多种形式，承担其它高校的后勤服务；在学校少的地方，在坚持后勤系统与学校规范剥离的前提下，还可以剥离出来的后勤实体为主体实现社会化改革。学生公寓、食堂的建设与经营，在坚持社会化原则的同时，亦可根据实际情况，采用不同方法。只有这样，才能使改革措施更加贴近实际，保证改革的成功。　

　　2．加强领导，深化改革，确保新组建后勤服务实体稳定、健康、持续经营

　　近几年来，各地在实现高校原后勤系统与学校规范剥离基础上新组建的一批后勤服务实体，是我们建设新型高校后勤保障体系的重要组成部分。这些高校后勤服务实体能否稳定、健康、持续经营，直接关系到改革的成败。因此，必须下大力气认真抓好新型后勤服务实体的建设工作。首先，要抓紧实现这些后勤服务实体管理机制的转变。一定要着力选配精干、高效、能正确把握改革方向、愿意为教育服务的领导班子。在实体内部，要尽量减少管理层次和管理人员，不断提高人员的素质、管理服务水平和办事效率，努力转变工作态度与作风。用人制度要严格执行现代企业的标准和要求，并建立相互竞争、赏罚分明的激励机制。一句话，新组建的后勤服务实体，一定要比旧的服务系统管得更好、运转得更好。否则，就是失败。同时，要努力实现其运营机制的创新。坚决按照企业化、产业化的要求，建立科学、有效的运行机制，最大限度地优化各种资源配置，最大限度地降低经营成本，并始终把稳健经营、持续发展摆到首要位置，建立健全“独立核算，自负盈亏、自我发展、自我约束”的制度，防范一切可能出现的风险。还要特别强调，一些地方在推进高校后勤社会化改革的过程中，把学校一些后勤服务项目，直接委托给社会上的一些企业承担，这是允许的，也符合改革的要求。但对企业的选择必须严格把关，确保其能持续健康经营。否则，势必会造成极为严重的后果。　

　　各地、各高校要切实关心、支持新组建的后勤服务实体的工作。首先要把国家和各地政府支持高校后勤社会化改革制订的各项优惠政策真正落到实处。这次会议之后，各地教育行政部门要对学生公寓、食堂建设与经营方面优惠政策的落实情况，组织一次全面检查，并向同级政府报告。各地和各高等学校对新组建的后勤服务实体日常运行方面发生的困难与矛盾，要及时帮助解决。对这些后勤服务实体，在资源配置以及经费投入等方面，要继续给予各种必要的支持，为它们提供良好的发展环境。后勤社会化改革最终必将减轻政府和学校的负担，但这需要一个过程。在这个过程中，还需要各方面的有力扶持与帮助。绝不能以后勤社会化改革为由，一下子停掉所有必要的物力、财力与政策支持。否则，会影响改革的顺利进行。　

　　要不断加强并改进对新组建后勤服务实体的管理与监督。在后勤系统与高校规范剥离后，学校虽然与后勤系统的关系发生了变化，但学校作为甲方，仍具有管理、监督的权力和义务。因此，对新组建的后勤服务实体经营方面出现的问题，一经发现，要立即协商有关部门解决。同时，要建立起有效的监督系统，监督并保证新组建后勤服务实体的健康运行。各地教育行政部门要在当地政府的领导下，把加强对新组建后勤服务实体的领导、管理，加强对其日常运行情况的跟踪了解和监督，当做一件经常性的工作，切实抓紧抓好。通过坚持不懈的努力，争取尽快建立起具有中国特色、符合高等教育特点与需要的新型高校后勤保障体系。　

　　3．处理好价格、质量与负担的关系，坚决反对靠涨价推动改革的错误倾向

　　高等教育虽属非义务教育，但从本质上讲，则是崇高的公益事业，是非赢利机构。让更多的人接受高等教育，是我们一直孜孜追求的目标，也是实践江泽民同志“三个代表”重要思想的必然体现。中国的具体国情和广大人民群众目前的实际收入水平，不允许我们把包括学生后勤服务在内的各种收费项目的标准定得过高。何况，现在高校学生和家长的上学负担已经相当重了。高校后勤社会化改革的一个重要目标，就是要逐步理顺并尽力避免师生和学校负担过重。靠涨价推动改革是十分错误的，对改革会形成阻力和矛盾。为此，必须严肃对待并认真处理好质量、价格与负担问题。关于高校学费和住宿费的收取标准，去年经国务院批准，国家计委、财政部、教育部已联合发出通知，规定普通高校的学费标准为每学年每生3500元左右，住宿费的收取标准为每学年每生800元至1200元。今年年初，两部一委根据各方面的实际情况，报经国务院领导同意后，决定维持去年标准不变并发出了相应通知。看来上述标准还得稳定一段时间。各高校可依据国家和省级政府的规定，制定必要的学生后勤服务项目的限价或指导价。从长远看，要稳住价格，应从四个方面同时采取措施。首先，新组建的各种后勤服务实体，必须切实端正经营思想，要最大限度地降低经营成本，争取以最优惠价格为广大师生提供最佳服务。同时，要在确保质量的前提下，千方百计降低学生公寓、学生食堂等后勤服务设施的建设成本。学生公寓的建设要以“坚固、方便、耐用、实用”为原则，反对盲目攀比、竞相提高建设标准的现象。对学生食堂的建设与维修也应贯彻上述原则。之所以这样要求，就是为了避免把不合理的负担转嫁到学生身上。上述原则，李岚清同志已作出多次明确指示，教育部等部委下发的文电中，也一再强调。但一些地方和高校并没有完全这样做。希望今后各地各高校要严格执行。再者，任何改革都要付出一定的代价。迄今为止，应该说，全国高校后勤社会化改革付出的代价是小的，这也是改革受到社会各界广泛支持、欢迎的主要原因。因此，今后为避免学生负担过重，各级政府和各高等学校、各有关部门，还必须对这场改革给予一定的必要投入。例如，当前我国绝大多数高校的供水、供电、供气、地下管道等后勤设施普遍老化、陈旧，必须抓紧进行维修改造。所需资金应按财政隶属关系，分别由中央和地方政府给予必要的经费支持，不能推由新组建的后勤服务实体承担。再如，对新建学生公寓与食堂的所需资金，虽然可以主要通过社会化方式进行筹集，但各级政府、各高等学校，还应给予包括贴息在内的必要的经费支持。高校原来用于后勤方面的投入，不能急于撤回，要继续支持一段时间。另外，国家和地方政府出台的一系列优惠政策，各有关部门必须不折不扣地执行，以降低学生公寓、食堂等后勤设施建设的成本，使新组建的高校后勤服务实体能坚持微利保本运行，保证高校后勤社会化改革健康进行。

　　4．不断加强和改进对学生公寓和学生食堂的管理与监督

　　近年来，随着高校后勤社会化改革的不断深化，绝大多数高校食堂、餐厅均采用了新的管理、运营机制。总的来看，就餐价格基本稳定，饭菜质量有所保证，服务态度发生了较大变化，受到了广大师生的好评。但是，少数地方和高校在管理、监督与经营方面还存在一些问题，诱发了一些事端，潜伏着发生事故的隐患。对此，党中央、国务院领导高度重视，多次作出重要指示。当前，在高校食堂、餐厅改革方面，要特别注意纠正几种错误倾向：一是随意引进社会企业和个体经营人员承包食堂、餐厅，以包代管，一包了之。二是有些高校食堂、餐厅定价偏高，存在着靠涨价推动改革的倾向。三是一些地方和高校，急于甩“包袱”，不加区别地一下子就完全断掉对学生食堂、餐厅各种必要的支持，甚至还要求改革后的学生食堂、餐厅立即向学校做出不切实际的经济回报。上述做法都不利于改革的顺利进行。改革、改进高校食堂、餐厅的管理，是高校后勤社会化改革的一项重要内容，

　　且直接关系到学生的身体健康和正常的学习与生活，关系到高校乃至社会的稳定。各地、各高等学校和各有关部门，要高度重视这项工作，把这项工作列入本地高校后勤社会化改革统一规划，抓紧抓好，发现问题要及时研究、及时纠正。各高等学校要妥善处理好深化食堂、餐厅改革与加强管理的关系，承担起应负的责任。学校食堂、餐厅从学校剥离后，学校作为甲方，对食堂、餐厅既有监督的责任，也有监督的权力，必须认真把好食堂、餐厅经营单位、人员的资质关和相关的合同关，严禁一切腐败行为。对违约违法经营的食堂、餐厅，诱发事端的单位或个人，学校要及时会同有关方面，坚决进行处理。学校的职能部门和相应人员，要转变工作作风，认真做好日常检查、评估工作，坚决防止并杜绝一切可能诱发事故的苗头和隐患。高校学生食堂、餐厅的经营者，要不断端正经营思想，认真处理好价格与质量的关系。要完善各种相关制度。对食堂、餐厅的经营，要建立并执行准入制度。不符合要求的，不能经营；对高校食堂、餐厅的承包、经营，要实行公开招标；对高校饮食物资要执行招标和集中定点采购制；对高校食堂、餐厅的卫生和食品质量管理，要建立有效的监督机制。

　　希望各地教育、卫生、质检部门和各高等学校，各司其职，同心协力，共同搞好高校食堂、餐厅的管理与监督。

　　学生公寓是学生日常生活与学习的重要场所，也是在课堂之外对学生进行思想教育工作的重要阵地。不断改进和加强学生公寓的管理，是高校后勤社会化改革的一项重要任务。两年多来，各高等学校对原有的校内学生公寓均采用了新的管理模式。与此同时，各地、各高校在当地政府的统筹领导下，运用社会化的办法，在学校的周边及其它地区，成片建成了相当数量的学生公寓。这些学生公寓的特点，一是位于校外；二是由不同学校、不同年级的学生共同使用；三是共住学生群体规模大，管理难度大；四是管理工作相对薄弱，已陆续发生了一些问题或出现了一些事故苗头。这种新情况和新特点，是我们过去从未碰到过的，必须予以高度重视。要尽快建立健全切实可行、科学合理的管理制度，认真把这类学生公寓管好、管出水平。为此，首先要进一步明晰责任，各尽其责。对学生公寓的管理要贯彻物业管理和学生管理相分开的原则。学生公寓的物业管理可以由后勤集团或其它部门管理，但对学生的政治思想和日常行为管理，则主要由高校负责，且只能加强，不能削弱。在我国当前的具体国情下，这项工作决不能推向社会。学校党支部、团支部和学生工作的重心也要向学生公寓转移。同时，要保证人员、机构、制度落实。各高等学校要坚持过去政治辅导员进学生公寓的做法。不管是建在校内还是建在校外的学生公寓，有关高校都要按学生的人数比例，选派优秀的干部和政治辅导员与学生同住，负责学生的日常思想品德、行为规范、法律法规、集体主义教育，引导学生开展健康向上的各种活动，促进学生公寓的社会主义精神文明建设。由几校共用的学生公寓，在具体安排学生入住时，同一学校的学生要尽量相对集中，住的楼幢，各校要尽量分开，并由各校分别派出得力干部进行管理。对这类学生公寓，当地教育行政部门要及时帮助建立统一的管理协调机构，并明确机构的负责人，以便及时协调有关矛盾，处理有关问题。要制定并不断健全学生公寓的相关管理规章制度，并教育学生严格遵守规章制度。学校、学生、业主和物业管理部门之间，要建立严肃、有效的契约关系，各自都要严格按契约规定办事。各高等学校都要对学生公寓的日常管理工作，建立起有效的检查机制，及时发现问题，解决问题。各地、各高校可以结合具体情况，建立由学生代表组成的学生民主监督机构，协助监督有关学生公寓的各项制度的执行，反映学生的建议和要求。各地、各高校在与开发单位合作建设学生公寓时，应事先订立完善的合同，明确学生公寓应提供的服务项目、服务标准及住宿收费标准，并监督开发单位严格执行。还要认真加强学生公寓的收费管理工作。各有关方面都要严格执行中央和省级政府规定的住宿费收取标准。学校和开发单位，均不得以任何理由，擅自提高住宿费价格或巧立名目乱收费。对学校新生的宿舍收费标准，必须在录取通知书上注明，并严格执行。当前，要特别防止靠高收费推动学生公寓建设的错误倾向，防范并制止一切违规乱收费现象。最后，要切实加强学生公寓的安全工作。首先要保持学生公寓建设的质量，其次各类学生公寓都要制定完善的安全保卫制度。使用学生公寓的学校和负责物业管理的部门，都要高度重视这项工作，积极配合公安部门做好学生公寓周边环境的治安管理工作。要切实落实责任追究制，杜绝一切可能诱发事端的苗头和隐患，防止各类安全事故和治安案件的发生。

　　学生公寓的建设还要贯彻“方便学生、方便管理”的指导思想。学生公寓的建设地点，尽量要选在离学校较近的地方。各地应学习武汉、西安的做法，尽量在几个学校的结合部，分片建设。每片学生公寓的建设规模不宜过大，住的学生不能过多，不能过分集中。否则，难以管理好，并易产生其它问题。

　　5．认真处理好改革与稳定的关系

　　明年是全国高校后勤社会化改革关键的一年，这几年改革过程中积累的一些问题和矛盾，也可能会在今后逐步显现出来。高校后勤社会化改革，是目前我国高等教育领域的一项重大改革，其广度和深度是前所未有的。因此，必须格外注意稳定问题，没有稳定，什么事也办不成，更谈不上改革。明年的工作，一要按国务院的统一部署，坚定不移地把改革继续推向深入；二要审慎操作，及时处理好各种难题。要力戒简单化，形式主义和官僚主义，千方百计把好事办好，实事办实，确保稳定，确保改革的顺利进行。

　　三、抓住机遇，再接再厉，推动高校后勤社会化改革再上新台阶

　　中央刚刚召开的经济工作会议，对明年的经济工作，做出了全面部署。2002年我国将继续实行扩大内需的经济政策，积极的财政政策和稳健的货币政策，经济结构调整将深入进行，各项重大经济、社会改革进一步深化。全国和各地经济将继续保持较快发展的势头。各级各类教育事业将进一步发展。高校后勤社会化服务的市场需求旺盛，金融机构、社会力量仍会积极参与后勤社会化改革。这都为明年高校后勤社会化改革再上新台阶提供了有利的条件。我们一定要抓住机遇，开拓进取，争取改革的更大成绩。

　　1．认真实践江泽民同志“三个代表”重要思想和“七一”重要讲话精神，努力按期基本实现高校后勤社会化改革的目标

　　高校后勤社会化改革明年将进入攻坚阶段。中国高等教育改革发展的全局要求这项改革应力争在明年年底基本完成。我们尚有许多工作要做，还面临着很多问题与困难，任务十分艰巨，时间极为紧迫。为保证改革目标能基本如期完成，最根本的是必须要有一个好的精神状态，科学的工作态度。一要认清形势，清醒地估计、分析改革中的各种矛盾与问题，不断提高对高校后勤社会化改革重要性、急迫性的认识，把这项改革当做落实科教兴国战略、推动我国新世纪社会主义现代建设和中国高等教育发展的一件大事来抓，当作促进各地经济发展和社会进步的一件大事来抓。二要坚定信心，奋发有为，进一步切实加强统筹领导，不断加大推进力度。在国务院和各级政府的领导下，各个方面要团结一致，同心协力，克服困难，求真务实，全面推进改革，不断扩大改革成果，千方百计争取按期基本完成高校后勤社会化改革的各项目标。

　　2．突出重点，全面推进

　　全国的高校后勤社会化改革有两个重点：一是要重点抓好学生公寓和食堂等后勤服务设施的建设和改造。多年来，我国高校学生的宿舍与食堂条件一直较差。建国五十年，共建成学生公寓和食堂约3200万平方米和570万平方米。自1999年全面启动高校后勤社会化改革以来，全国预计到明年年底可新建、改造学生公寓约3300万平方米和1000万平方米，新建和改造学生食堂约400万平方米和130万平方米。这是一个了不起的成就，必将大大改善高校学生的生活条件。但从全局看，仍然满足不了我国高等教育快速发展的需要。目前，6-8名甚至更多的学生同住一间宿舍的现象，在相当多的高校还较为普遍。我国高等教育连续三年进行扩招后，到今年十月，全国仅普通高校就增加在校生370多万。根据我国今后几年高校的规模发展，到2005年，我国普通高校在校生预计将增加600万人以上。另外，从我国的具体国情来看，我们应当逐步实现学生公寓的“421”的标准。按这个标准计算，我国普通高校学生公寓的缺口将高达几千万平方米。倘若加上日益扩大的在校研究生，缺口则要更大。需要强调的是，在学生公寓和食堂等后勤设施建设、改造方面，各直辖市和各省会城市更需加快步伐。因为这些城市一般高校均较集中，学生数量多，对后勤设施的需求大、缺口大，建设的任务重，困难也相对较多。从某种意义上讲，高校后勤社会化改革成果的大小，要看这些城市高校后勤设施问题的解决程度。改革的另一个重点，是进一步切实抓好新组建的各种后勤服务实体的稳健经营与运转工作。希望明年各地的改革，要在省级政府的统筹领导下，继续抓住这两个改革重点，密切配合，全力推进，努力使整个改革再上新台阶。　

　　3．转变作风，扎实工作，努力打好明年改革的攻坚战

　　政府统筹领导，各方协同、配合，是我们在过去改革实践中得出的一条基本经验。明年我们要打好改革的攻坚战，更要靠这一条。希望各地要按照国务院的统一部署和三年改革规划的要求，在当地政府的统筹领导下，认真学习上海、湖北、陕西和各地、各校经验，各方密切配合，抓紧部署，扎扎实实，聚精会神，大力推进改革。教育行政部门要精心组织本地区的改革，主动争取各有关部门的理解与支持，及时沟通情况，努力解决改革过程中出现的各种矛盾和问题，落实各级政府制订的有关优惠政策。高等学校是后勤社会化改革的主体，也是改革的受益者。高等学校的党委书记、校长一定要讲政治，讲大局，积极、主动地抓好改革，认真做好师生员工的政治思想工作。各有关部门要进一步统一思想，提高认识，加强协调配合，保证打好明年的攻坚战。　

　　让我们高举邓小平理论的伟大旗帜，以江泽民同志“三个代表”重要思想和“七一”重要讲话为指导，按照“六中全会”决议的要求，认清形势，坚定信心，转变作风，扎实工作，再接再厉，开拓前进，以高校后勤社会化改革的优异成绩，迎接党的十六大召开！

浅析企业“破产”逃债及其预防对策

兰平


破产是在债务人的全部财产不能清偿债务的前提下，法院根据债权人或债务人本人的申请作出宣告，并依法对其财产进行清理和分配的制度。破产是伴随着商品经济出现的一种社会现象，是优胜劣汰竞争机制在商品经济中的体现，随着我国社会主义商品经济的发展，不少企业因各种原因严重亏损，在竞争中失去生存能力，而被人民法院依法宣告破产。人民法院审理破产案件的根本目的是通过对破产企业财产的依法清理、处分，最大限度地保护债权人的合法权益。在当前审理企业破产案件的过程中，发现有部分企业以破产为幌子，钻目前我国有关破产的法律、法规不健全的空子，欺骗债权人，损害国家、集体等债权人的合法权益，以达到逃避债务的目的，谓之“破产”逃债，俗称“破产欺诈”。这种现象严重地背离了确定破产制度的宗旨，造成了国有资产的大量流失，也出现了“穷庙子，富方丈”的怪现象，破坏了社会主义法制的尊严。在触目惊心之余，深感“破产逃债”行为危害极深，很有必要研究如何预防和制裁这种行为。本文拟从“破逃债产”的产生原因、表现方式及处理办法和预防对策等三方面进行剖析，谈谈自己粗浅的认识。
一、“破产”逃债行为产生的原因
1、地方保护主义给破产欺诈提供了繁殖土壤。破产企业的 债权人大多跨区域，由于受执法环境的影响，一些地方法院出于各种考虑或屈从于某些压力，在审理破产案件时不顾债权人地位平等的基本原则，对异地债权人有意设卡、刁难，对本地债权人故意偏袒，给破产欺诈创造了机会，特别是清算组，其成员来源于破产企业的上级主管部门、政府财政部门及其他相关部门，更使破产欺诈有恃无恐。
2、部门保护主义，本位主义助长了破产欺诈行为的产生。当今社会上流传了一种说法叫“要破产就破银行”。一段时间以来，一些地方的企业鉴于对银行债台高筑、不堪重负的状况，再加之政府有关部门为了减轻本地、本系统下属企业因效益不佳对本地财政的压力，指使企业采取“假破产、真逃债”的办法赖掉、甩脱银行或其他的债务，搞破产欺诈。
3、不适当的行政干预也是个别企业搞破产欺诈的原因。破产作为一种法律制度，离不开法院审判的独立与公正。但从目前受理的破产案件看，尤其是涉及国有企业和部分集体企业的，基本上是行政行为。个别企业根本没有达到破产界限，企业也不愿意破产，而当地政府为了某种目的硬性要求企业做假帐、走破产之路甩掉包袱，然后再生。而个别真正达到破产界限的企业，却因上级主管部门的不批准，而不能申请破产。
4、有关破产的法律规定不明确、不具体。为了防止破产企业转移财产逃避债务，损害债权人的合法权益，《破产法（试行）》第三十五条规定了人民法院受理破产案件前六个月至破产宣告之日的期间内，破产企业实施的下列行为无效：（1）隐匿、私分或者无偿转让财产；（2）非正常压价出售财产；（3）对原来没有财产担保的债务提供财产担保；（4）对未到期的债务提前清偿；（5）放弃自己的债权。破产企业有前款所列行为的，清算组有权向人民法院申请追回财产。追回的财产，并入破产财产。但是受人际关系、破产企业法定代表人的思想素质、执法人员的业务水平等因素的影响，对这五种行为有时难以掌握，客观上有的搞破产欺诈的甚至将时间提得更早，以就难以杜绝破产欺诈的发生。
二、“破产”逃债行为的表现方式及处理
（一）破产资格的欺诈及处理
根据我国现行的《全民所有制工业企业法》、《 城镇集体所有制企业条例》、《乡村集体所有制企业条例》、《私营企业暂行条例》、《公司法》、《企业破产法（试行）》及贯彻意见等有关破产法律规定看，只有具有法人资格的企业在达到破产界限，没有破产障碍时才能向人民法院申请破产，非法人企业是不能申请破产的。在人民法院审判实践中，常常遇到破产资格的欺诈方式有以下两种：
1、名为集体或私营法人企业，实为个体企业或不具备法人条件的其它组织。针对这种情况，法院均应以查证、认定的事实，依法确认其为非法人的主体（不管工商登记为何种性质）不适用破产的规定，裁定驳回其破产申请，并告知各债权人按民法及民事诉讼法和有关司法解释的规定，请求司法部门及时保护其合法权益，以挫败债务人企图通过主体欺诈逃避债务的图谋。
2、“母体裂变、死活拨离” 重新组建新的企业法人。这种情况一般也表现为两种：
其一，划小核算单位，将原破产企业下属的一个车间或部门分立成独立核算的一个乃至多个“二级法人”或“平级法人”。原破产企业虽然存在但除了所负沉重债务以外，几乎无任何财产。
针对这种状况，法院可以根据《民法通则》有关企业法人分立、合并的权利义务承担原则和《城镇集体所有制企业条例》的有关规定，依法裁定追回所有财产，一并纳入该企业进行破产清算。
其二，利用合资、联营等形式组建新的企业法人或名为联营企业法人实为自己经营，以转移企业财产。
针对这种情况，一是应当将申请破产的企业所投入的财产权益，有偿转让给合资或联营的另一方，将所得价款列入破产财产；二是公开竞卖，如果联营、合资企业的另一方不愿购买，则将破产企业投入到联营、合资企业中的资产依法进行公开拍卖，在同等的条件下债权人享有优先购买权，认购者作为新的出资人向工商机关申请变更联营，成为合资、联营企业的出资人；三是对无人购买破产企业投入到联营、合资企业中的资产，则应裁定将这部分资产收回作为破产财产处理。
（二）财产担保的欺诈及处理
根据《民法通则》、《担保法》及物权法原理，物的担保优于人的担保。在债务人不履行债务时，债权人有权依照《担保法》的规定，以抵押、质押、留置的财产折价或以拍卖、变卖担保财产的价款优先受偿。《破产法（试行）》第三十二条第一款也规定：“破产宣告前成立的有财产担保的债权，债权人享有就该担保物优先受偿的权利。”即别除权。人民法院审判实践中，常遇到以下三种情况：
1、破产企业在申请破产以前已将其全部或大部分资产抵押给其中某一个债权人。
2、与债权人串通，将原已设立的保证人担保为财产担保。
3、破产企业在申请破产以前，将同一财产分别抵押给两个以上的抵押权人即重复抵押。
针对前两种情况，由于损害了其他债权人的合法权益，应依照民法原理及有关司法解释确认其抵押行为无效，裁定追回该财并入破产财产。对第3种情况，则应根据民法及《担保法》的规定分三种办理进行处理；一是对在抵押期间抵押物价值已设置抵押部分再作抵押的，抵押物已登记的先于未登记的受偿；二是对抵押物已被抵押人自己占有并负责保管的，抵押物价值与债务相等，且都履行了抵押登记手续的，可以抵押物抵债；三是对抵押物超过债务数额部分的，裁定追回列入破产财产。
（三）程序时限的欺诈及处理
《破产法（试行）》第三十五条规定了破产企业在人民法院受理案件前六个月至破产宣告之日的期间内不得实施五种禁止的行为：“（1）隐匿、私分或者无偿转让财产；（2）非正常压价出售财产；（3）对原来没有财产担保的债务提供财产担保；（4）对未到期的债务提前清偿；（5）放弃自己的债权。破产企业有这些行为的，清算组有权向人民法院申请追回财产，追回的财产并入破产财产。”第二十五条第二款也规定：“破产企业的债务人和财产持有人，只能向清算组清偿债务或者交付财产。”审判实践中，有的债务人为了搞破产欺诈，在申请破产六个月前乃至一年或更长时间内将有关破产企业的财产进行转移、处分，逃避时限的约束，然后再向法院申请破产。
针对以上情况，人民法院应依据所查明的事实责成清算组汇同审计、物价、资产评估等部门对上述财产予以核定，提请法院裁定追回并入破产财产。同时对明知该企业已破产并收到人民法院或清算组的清偿债务的通知书后仍对破产企业清偿债务或财产的单位或个人给予相应的处罚。
（四）出资单位、上级主管部门的欺诈及处理
破产企业的上级主管部门或出资单位投资不实或已抽回所投资金，致使破产企业财产减少，债权人合法权益得不到最大限度的保护。
针对这种情况，法院可暂不立案，通知其出资单位或主管部门将注册资金补足并列入破产财产后，再立案处理。若其出资单位或主管部门不按法院通知的要求补足注册资金，虽然债务人已被工商机关核准注册为法人企业，法院也可根据其注册资金不到位的实际情况，认定债务人不符合法人条件，不具备法人资格，裁定驳回其破产申请。债务人的出资单位或主管部门，在债务人进行了企业法人登记注册、破产立案后，抽回所投资金的，系抽逃资金、逃避债务的行为，法院应裁定，追回抽逃的资金，并列入破产财产。
（五）对资产范围的欺诈及处理
一个企业的资产既包括有形资产、也包括无形资产。长期以来，人们对“看得见，摸得着”的机器、厂房、设备等这类有形资产的认识是根深蒂固的，而对“看不见、摸不着”的商标权、专利权、技术秘密、商业秘密、商业信誉、著作权、土地使用权、经营特许权、非专利技术、计算机软件与集成电路设计、服务标记、销售网络等这类无形资产的认识则知之甚少。因而，在企业破产清算时，往往仅重视有形资产的清理、评估或追问，忽视了对无形资产的清理、评估、处理，使破产企业的固有资产不能得到真实、准确的反映。
针对以上情况，法院应加强对清算组的管理，把有形资产和无形资产纳入破产财产中来；发现有隐瞒、虚报、未报、不报无形资产价值的，人民法院应一律裁定追回，列入破产财产。以免企业钻空子，给破产欺诈以可乘之机。
三、对“破产”逃债的法律对策
（一）完善破产立法，加强法制宣传
1、我国现行《破产法》的不足及落后表现。我国企业破产法的立法宗旨是：应社会主义市场经济的发展和经济体制改革的需要，保护债权人和债务人的合法权益利，维护市场经济秩序，为社会主义竞争创造必要的前提，促使企业自主经营，不断改善企业的经营状况，提高经济效益。现行《企业破产法（试行）》是1986年12月2日颁布的，通过《破产法（试行）》的实践已提出了不少问题，比如：规定过于原则，不便操作等。随着我国市场经济的发展，需要对破产法进一步完善，重新颁布一部正式的企业破产法。
2、和世界经济全面接轨，需要新的更完善的《企业破产法》。中国已加入世贸组织，正向市场经济法律制度的国际惯例靠拢，中国经济融入世界市场经济需要更完备的《破产法》。根据国际惯例，破产法不应有意识形态色彩，也没有必要保留政府行政干预的条款，凡不应由破产法规定的问题，都应从破产法条文中删去。以使我国破产法更为规范，有利于提高破产案件的办案效率，尽量缩短在程序上所花费的时间。对于债权人及其他有关方面都是有益的。
3、加强《企业破产法》的宣传。《企业破产法》是维护市场经济秩序的基本法规之一，经济生活需要破产法，企业破产法牵涉到各行各业，千家万户的切身利益。破产法随着向市场经济转化，更应在较大范围内开展较为系统的破产法知识介绍，通过报纸、广播、电视讲座等形式宣传破产法的职能，意义，从而引起广大群众的关注，更加有利于人们对《企业破产法》的理解和执行，更有效地防止破产欺诈案件的发生。
（二）建立债务公示、破产警示和强制破产制度
对资不抵债、濒临破产的企业，要作科学地实事求是的认真分析研究。对那些可以经过整顿或通过其他改革形式救活的企业，要通过改革整顿救活，有一些企业办不好，要给它以“缓刑”期，看一看，进行帮助；有的企业整体不好，局部可以用，则想法把局部办好；有的分解或兼并可以办好，则分解兼并。对那些确实无法救活，而破产有较大成功把握的企业，在政府同意，统一规划安排，企业自愿，做好职工政治思想工作的条件下，可按规定程序申请破产。
破产制度是在债务人的财产状况恶化，不能清偿全体债权人的债务时，由国家（法院）对债务人的全部财产实施强制的管理与换价，以对债权人进行公平的清偿为目的制度。根据《破产法（试行）》第八条规定：“债务人提出破产申请时，应当说明企业亏损的情况，提交有关的会计报表、债务清册和债权清册。”进行债务公开，破产警示，执行强制破产制度，使全体债权人得公平的清偿，而免除债务人无法清偿的部分。使得搞假破产，真逃债的企业无机可乘。
（三）建立破产清算事务所
根据《企业破产法（试行）》第二十四条规定：“清算组负责破产财产的保管、清理、估价、处理和分配。清算组可以依法进行必要的民事活动。”清算组即为破产企业的法定管理者。其成员由人民法院从企业上级主管部门、政府财政部门等有关部门和专业人员（律师、会计师、工程师等）中指定，非经人民法院认定或裁定不得更换，以防止不正常地撤换人员。此外，清算组还可以聘任必要的工作人员。清算组对人民法院负责并报告工作，任何单位或个人，不得干涉清算组依法行使职权。
随着我国市场经济的发展，从整体上的破产法的实施状况来看，要抓好破产案件的处理，防止局部受益，全局受害无穷的假破产案件的发生，清算组是关键。按照市场原则，有律师事务所、会计师事务所、审计师事务所等，清算组的工作也应走市场化的道路，及时建立破产清算事务所。所长由人民法院从经注册登记的破产咨询事务所、律师事务所、会计师事物所等有关机构中指定，成员由所长选聘，报人民法院批准。政府有关部门有责任配合人民法院和清算组事务所的工作。这样，在各有关部门的通力协作下，防止地方保护主义、部门保护主义作祟，就能有效地铲锄“破产”逃债的土壤，有利于社会主义经济秩序正常运行，有利于社会生产健康发展。
（四）严格把握好破产案件的审查立案关
与一般民事、经济案件相比，破产案件具有特定的程序，按《最高人民法院关于执行破产法若干问题的意见》第75条的规定：“人民法院对破产案件作出的裁定，除驳回破产申请的裁定外，一律不准上诉。当事人有异议，可向作出裁定的原审人民法院申请复议。复议期间不停止裁定的执行。”这一规定使上级法院对下级法院审理破产案件的指导、监督缺乏途径和措施，使“破产”逃债有可趁之机。因此，准确把握好破产案件的审查立案关是审理破产案件的关键的第一步，要从破产案件的形式要件和实质要件入手，全面审查，其中着重从以下三方面严把审查立案关。
1、严格审查破产企业是否具备破产主体资格。根据《破产法》、《公司法》、《民事诉讼法》及相关司法解释的规定，只要申请或被申请的破产企业是全民所有制企业和非全民所有制企业法人，比如全民所有制企业、集体企业、三资企业、联营企业、私营企业等。我们认为其具备了破产主体资格，予以受理；当然，有的国有企业，如公用事业和与国计民生有重大关系的企业，根据《破产法》不宜宣告破产，所以，对这类企业的破产申请原则上不予受理。对那些不具备法人资格的企业分支机构、个体工商户、农村承包经营户、个人合伙等申请破产的，因其不具备法定的主体资格，则依法裁定不予受理。
2、审查破产企业是否达到破产界限，所谓破产界限是指债务人不能或无力清偿到期债务的事实状态。搞破产逃债的常常是为达到逃债之目的，把尚未达到破产界限，通过人为因素，造成达到破产界限的假象。对此，人民法院如何进行审查呢？可从以下三方面审查是否已达到破产界限：一是不能清偿的债务必须是期限已届满，并经债权人请求清偿；二是不能清偿的债务必须是到期的全部债务而非某项债务不能清偿；三是债务人对现有的债务在客观上毫无办法，而非主观上不能。以上三方面的审查，无论是债务人申请，还是债权人申请，均应提供相应的证据，以确认债务人是否达到破产界限，如果债务人停止支付到期债务并呈连续状态，如无相反证据证明，则可推定为不能清偿到期债务。